简析欧盟的共同农业政策

[摘 要]共同农业政策通常被视为欧盟经济一体化的一大支柱,然而由于欧盟各成员国不同的历史自然背景,各国的农业发展状况以及农业在国民经济中的地位各不相同,欧盟委员会在制定和实施共同农业政策时困难重重,众口难调.从历史和现实两方面分析,各成员国农业发展状况和农业在国民经济中的不同地位,使得各国在制定共同农业政策时充满了矛盾与斗争.各国本身的差异与共同农业政策带来的得失不均,给共同体农业政策的发展带来了极大的变数.

[关 键 词]欧盟共同农业政策

迄今为止,共同农业政策是欧盟一体化程度最高、最为重要的政策领域之一,农业受共同体干预的程度最高,耗费的精力与财力最大,通常被视为欧盟经济一体化的一大支柱.本文重点通过对主要欧盟国家农业的不同发展水平的比较来看待欧盟共同农业政策的实施,并考察上世纪60年代至90年代共同农业政策的重大变动.

一、欧盟成员国农业的结构性差异

农业向来是关乎国计民生的重大产业部门,在欧洲共同体向欧盟的进化过程中,缺少农业重组的联合也必然是不稳定和难以持久的联合.在欧共体成立之初,共同农业政策一般被视为法国主张的受保护的农业共同市场与德国力主的工业品共同市场相交换的产物,但在共同农业政策实施过程中,需要调和妥协的却不仅仅只有法德两国.从国家间层面看,当时六国在原则上对建立农产品的共同市场这一目标并无异议,对一般原则的认同使各国形成了共识,即农业需要特殊的鼓励、扶持和保护待遇.从国家内部层面来看,上世纪五六十年代,六个成员国家的农民阶层数量巨大,大多数国家还有众多的农业集团,比如法国的“全国农业生产者中心”,德国的“农场主联合会”,农民阶层的需求和利益强烈要求在个成员国国内部得到体现和满足.但共同农业政策的实施在当时却面临一系列的问题,其一,从土地要素看,土地使用分散,小农经济占优势地位,导致农业生产效率低下.共同体成立前后,欧洲六国大约三分之二的农场平均规模在1～10公顷,这种分散的农业结构显然与战后农业技术革命带动下的农业规模经营不相适应.其二,从农业人口在劳动力的比重和农业收入在国民生产总值中所占的比重(这两项是衡量现代农业发达程度的重要标尺)来看,六国农业人口多,但农业收入偏低,并普遍低于其他产业部门的收入.其三,从农产品德成本和供给方面看,农产品的生产成本高,农场品普遍高于世界市场,以1958年普通小麦的为例,六国中最低的法国国内比世界市场高10%左右.同时,农产品的自给程度也较低,仍有部分农产品需要进口.同时成员国家之间的农业发展水平参差不齐,这也就决定了各国的农业政策和农业阶层在其国内的地位和影响各不相同.从欧盟委员会1989年“欧盟基本农业说明”和“欧盟成员国的农业效率比较表”中可以看出:欧盟成员国中希腊的农业人口占国内有效劳动力的26.3%,是欧盟成员国内农业人口比重最大的国家,其农业产值在国民生产总值中高达16.4%,,农业家庭收入却只占AWU的4.6,英国的农业人口比重最小,仅有2.2%,农业产值占国民生产总值的1.4%,农业家庭收入在AWU中则达到了14.7.从以上数据的比较中可见一斑:欧盟内就农业发展水平而言,大致分为两类国家,一类是位于地中海沿岸的小农业国家,以分散的小农经济居多,农业生产效率较低,包括希腊、波多黎各等,另一类是北温带的大农业国家,以现代化和大规模经营为其重要特征,生产率高,法国、丹麦为代表.后者往往在欧盟内部农业政策的制定和实施中享有较大发言权,获益也最多.

二、共同农业政策

1958年7月,共同体的六国农业部长齐聚意大利的斯特雷扎,开始协商制定共同农业政策.由于各国农业的发展状况及在各国国民经济中的地位很不相同,六国的共同农业政策的要求也不一致.法国是共同体内最大的农业国,主要农产品自给自足,拓展农产品外销市场是其利益所在,因而法国力主建立农产品自由流通的农业共同市场,而德国是六国中最大的农产品进口国,依据共同体优先原则,需要从共同体内部市场进口农业产品,对此德国不仅将大量增加农业开支,还会提高工业品的成本,严重影响其市场竞争力,因而德国对共同农业政策持消极态度,只是鉴于要建立对其工业有利的关税同盟,才不得已在农业问题上向法国等农业发达国家做出让步.经过马拉松式的会谈和艰难的讨价还价,六国终于在1961年底达成妥协,就共同农业政策的基本问题制定了总原则.这些原则包括:建立统一的市场区域,农产品的自由流通,统一的农产品对外关税,内部市场主要农产品的共同,农产品贸易上的共同体内优惠,各成员国分担有关的财政费用.

1960年欧共体部长理事会确定了实施共同农业政策的三项基本原则,即单一市场和共同原则,共同体优惠原则,共同财政原则.根据罗马条约和上述原则,共同体逐步形成了一整套共同农业政策,包括三个方面的内容.(1)施行统一的支持和干预制度.这是共同农业政策运行机制的核心.通常在农产品市场中的共同并非实际市场,而是干预,市场在共同限定的范围内可以自由波动,但是一旦越出此范围,共同体就要进行干预使之回归.共同农业政策的机制有三部分组成:目标、干预和门槛.目标是机制的核心,是农民有望在公开市场上得到的,一旦共用体内的市场降到目标以下某一点时,公用体就同干预收购农产品,以维持市场的稳定.因此干预就是低于目标的共同体农产品的最低保证.而门槛则是为进口农产品制定的最低.门槛的目的在于为了保证欧共体进口农产品的能与欧共体的目标一致.门槛与进口农产品的原有之差作为关税收入,是欧共体的自有财源.由于当时欧共体没有统一的货币,当各国货币汇率出现频繁波动时,会对共同体系的稳定造成很大威胁,为了维持农产品的共同,1969年,欧共体又创立了货币补偿金制度,对货币升值国的出口和进口农产品分别按其货币升值幅度提供补贴或征税,对货币贬值国则按价值幅度对其出口进行征税,进口给予补贴.(2)根据不同的农产品,采用不同的调节方式,例如干预、保护、补贴等.(3)建立欧洲农业指导与保证基金.这种基金是共同体成员国集体干预农业的强大财政保证,并使共同农业政策的长远政策目标的实现成为可能.欧洲农业指导与保证基金是欧共体最大的开支项目.其中保证基金主要用于为支持农产品出口而发放的出口补贴,干预农产品市场的费用和货币汇率引起的货币补偿金,而指导基金则主要用于共同体农业结构改革所需.保证基金长期以来都是欧洲农业指导和保证基金的绝大部分开支.

共同农业政策的实施大大促进欧盟经济的发展尤其是欧盟农业的发展,其成就是主要方面.然而,共同农业政策也引发了一系列的负面问题.首先是生产超过了消费所需,80年代初期,欧共体大部分主要农产品都出现生产过剩,欧共体主要针对这些过剩产品采取了一些限制措施,但到80年代中期过剩的局面并没有得到缓解,相反却日益加剧.共同体生产的谷物站消费量的比率从1973年至1974年的91%增长到1983年至1984年的116%,1958年欧共体六个成员国大约生产了其所需食品的85%,但在1998年,欧盟的15个成员国却生产了其所需产品的120%.这种超越自身需求、产品严重过剩使得欧盟在处理过剩农产品付出了昂贵的代价,共同农业政策支出占到欧盟财政预算的绝大部分,这使得其他农业政策的发展更加困难,也妨碍了共同体其他方面的发展.其次,虽然共同农业政策下的农业收入增长与其他部门的收入增长大体保持相当水平,但整体的平均却掩盖了大农场主与小农场主之间,以及北温带农产品生产者(主要是生产乳制品、谷类和牛肉,是支持体系的主要受惠者)和其他地区(主要是地中海地区)农产品生产者之间的巨大收入差距.再次,对欧盟外部廉价农产品的排斥,意味着使消费者得到“合理”这一共同农业政策的目标很难得到优先考虑.同时,共同农业政策对欧盟农业市场的保护,歪曲了劳动力的国家差异和资源的合理利用,也是引发欧盟内部、欧盟与非欧盟国家之间众多争端的根源.因而共同农业政策的改革也势必行.

三、共同农业政策的改革

欧盟的共同农业政策主要面临两方面的改革压力:其一,来自于欧盟内部,如上所述,共同农业政策的负面效应造成了农产品的大量过剩和欧盟的巨额财政负担,各个成员国从共同农业政策中获利不均等问题也使得各国在共同农业政策方面的矛盾趋于激化,随着新成员国的加入,共同农业政策面临的改革压力也越来越大,其二,来自于欧盟外部,在全球化背景下,欧盟作为世界第一大农业贸易集团,由于实施对农业的保护性关税和对内部农产品的支持,备受美国和加拿大等农业贸易大国压力,共同农业政策已经成为欧盟在GITT谈判中的瓶颈.

在70年代早期,共同农业政策启动了第一轮改革,其标志性内容为MansholtPlan(以下简称为M计划).1972年,M计划提出了3条改革的指导方针,即农业现代化,提前退休(以55岁为退休年龄)和向农民提供培训.1975年,为推进改革又增加了一条方针,即向在山地和难以耕种地区的农民提供更大扶持.通过对欧共体的农业市场机制和农业结构进行两方面的调整,M计划试图取代关税保护和支持政策,并由农业指导和保证基金提供资金,鼓励通过合并建立大规模的现代农场,以提高共同体六国农产品在世界市场上的竞争力.然而M计划在实施过程中,由于大规模的农场的建立和高素质农业从业人员的培养,农产品过剩的问题并未有效解决,直接导致EARRF(欧洲农业指导和保证基金)的指导基金为支付过剩产品吸收了共同农业政策资金的95%,而用于农业结构调整的保证基金则少之又少.根据1984年至1986年对农民因本国内及国际农产品波动得到的各种农业补贴的比例的统计来看,美国为28.2%,加拿大为39.2,新西兰为22.8%,而欧盟是40%.由此一来,欧共体的共同农业政策自然就成了1986年GATT乌拉圭回合中各农业生产大国的众矢之地.

1985年,以欧共体委员会主席J.Delors命名的”Delorspackage”为标志,欧共体就共同农业政策开始了第二轮改革.然而在80年代中期,欧洲的整体经济形势无法与60年代的“黄金时期”相比,失业率高居不下,同时由于环境保护的呼声日高,退耕还林和限制化肥使用也是Delors不得不考虑的问题.在农产品市场方面,Delors改革的核心是“限制和稳定机制”,即一方面限制农产品产量,防止过剩,另一方面保证农民特别是低生产效率国家和小规模农场的农民收入保持稳定.改革主要表现欧共体以立法和财政支持的形式鼓励农民对农场进行现代化的更新和农产品加工业的投资,对退耕还林地区的农民进行资金扶持,并向因改革而收入减少的农民提供新的就业机会.

1992年欧共体又进行了第三次改革,把过去通过保证进行的资金补偿变为给为直接支付给农业生产者,具体内容如下:(1)通过有效控制生产,促进农业市场的平衡.通过降低逐步减少产量.(2)通过增加休闲耕地,降低产量.并对农业生产者给予补贴.(3)增加对环境保护的投入.(4)保持农民的人数并保持农业稳定.这次改革较前两次改革更系统也更有利,从而对农业生产过剩和农业预算的国度膨胀产生了一定的抑制作用.

共同农业政策从制定到实施,再历经数次改革,体现了二次世界大战结束后欧洲经济的复兴、繁荣与曲折发展.由于农业在国民经济中的重要地位和高度一体化的政策运行机制,使共同农业政策的制定与实施更为突出地表现了欧盟整体利益与成员国家利益对立统一的动态发展过程,以及国家主权让渡过程中的矛盾斗争与协调合作.随着欧共体的不断扩大,新加入的东欧国家,既为欧盟各国带来了巨大的农业生产潜力,也为共同农业政策带来了更多的问题与挑战.进入21世纪后,在经济全球化和地区集团化的双车道上,欧盟作为规模最大,一体化程度最高的区域性集团,共同农业政策仍在发挥着自身的特殊作用.