网站原创摘 要：党的十七大报告强调推进依法行政,而推进依法行政,建设法制政府,落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,各级政府要从“立党为公、执法为民”的高度,充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性,重点在基层,难点在基层.笔者以“党的群众路线教育实践活动”为契机,深入乡镇基层实践,通过对乡镇基层政府依法行政面临的问题进行分析并提出对策,希望对社会主义新农村建设,创造和谐社会,实现中华民族的伟大复兴梦想,能有所助益.
关 键 词：依法行政乡镇延伸存在的问题对策
落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,推进依法行政,重点在乡镇,难点也在乡镇,乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”,其成效如何,在很大程度上对推进依法治国方略的实施具有十分重要的意义.乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位,是依法管理、依法行政的前沿阵地,关系到人民群众的切身利益.为了使依法行政在乡镇政府延伸并顺利展开,笔者以“党的群众路线教育实践活动”为契机,深入基层,进行调研,就乡镇推进依法行政存在的问题及对策进行探讨,希望能为乡镇人民政府科学的依法行政推广借鉴.
1.乡镇推进依法行政存在的问题
当前乡镇推进依法行政存在的问题很多,笔者用半年时间走访调研了两个地级市辖四个县区涉及到的三十个乡镇.总结认为依法行政在乡镇延伸推进存在的问题主要有六个方面.
1.1法律制度不够完善,乡镇政府依法行政法律依据不足
乡镇政府作为国家省、县、乡行政体制中在农村中最基层国家行政机关,其行政行为的依据应当都来自于法律法规.目前,在很大程度上,由于相关的法律制度的不完善、不健全,使得乡镇政府难以依法行政.据业内人士在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉农法律法规多达14664篇,涉及“乡镇”就有4006篇.涉农法律除了少量的是全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规外,大多数是国务院各部门规章和地方性法规,其中尤以部门规章为多.绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门,乡镇政府不具备合法的执法主体资格,但实际工作中绝大部分却是乡镇政府代劳.如《人口计划生育法》第六条规定：县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和计划生育有关人口工作.乡镇人民政府只能按《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“上级人民政府交办的其他事项”而配合工作.但在实际工作中,以上工作基本上成了乡镇政府的主要中心工作,配角成了主角,主角不见了影子,乡镇政府沦为事实的执法主体了.县政府对计划生育工作只是对乡镇考核了事,对计划外生育的处罚也是乡镇政府干部口头说了算,处罚也是靠乡镇干部具体执行,很大程度上不得不说滋生了计划外生育和腐败之风.
1.2我国法律对乡镇政府行政立法滞后
从上位法对乡镇立法情况看：我国法律对乡镇政府行政的立法,只是在原则上做出乡镇政府行政执法职能的规定,没有实施细则,缺乏对诸多实际工作的规范性指导.尽管我国相关行政事务的法律众多,然而赋予乡镇行政机关执法权却是屈指可数.总之,国家立法的高度原则性和抽象性已不能满足乡镇政府具体而全面依法行政的要求,许多行政领域由于不具有主体资格,致使乡镇行政机关的工作很难展开.
1.3乡镇行政体制方面存在缺陷
在行政管理和行政执法体制中,党政不分,政事不分的现象在基层普遍存在.比如乡镇政府的法定代表人是乡镇长,但乡镇里大的事情决策基本是党委拍板决定,而党委又往往不承担行政责任,出了问题由乡镇政府承担,责权不一致,给依法行政带来很多问题.
在行政执法机构上,乡镇政府没有主体资格而实际工作中却扮演着大部分执法工作.一类是上级下达任务,而被迫越位.把依法应由县政府及其主管部门的履行职能以任务的形式转嫁给乡镇代为履行,但乡镇按法律法规不具备执法主体,一旦发生行政诉讼就败诉.比如征地拆迁工作,按规定应由县土地和城建主管部门依法征收和拆迁,乡镇无权征收和拆迁,但为了完成县里下达的任务,只好越位违法强行征收、拆迁.往往造成村民暴力抗法与政府违法行政对峙.二是利益驱动,即主动越位.如农村殡改工作,农村死亡人口,按殡改条例要求火化,但乡镇土政策规定不进行火化的,就罚款一万至三万不等,乡镇领导干部口头说了算.老百姓明知乡镇政府不是执法主体,违法了也只好“忍辱负重”力求不火化而交罚款,写个放心.乡镇政府干部在殡改中滥用自由裁量权,产生了腐败,助长了借殡改乱收费的不正之风.又如低保户的评选确认工作,有的确实生活困难却得不到救助,生活条件较好的,通过人际关系而领取最低生活保障费.有时候完全是县政府个别领导干部说情,指标计划外低保.这种不公正、不公平的体制闹得人怨沸腾,造成部分村民到乡镇政府大吵大闹、等,严重影响乡镇政府的办公秩序和工作效率.
1.4乡镇法制机构不健全,导致依法行政工作处于无序状态
国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》第42条明确要求：“各级人民政府和政府各部门要切实加强法制机构和队伍建设,充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用,并为他们开展工作创造必要的条件.”目前,多数乡镇政府没有法制机构,使乡镇依法行政相关工作任务无人具体落实,如：规范性文件无法制机构进行合法性审核,重大决策性事务无法制机构参与其意见,具体行政行为无法制机构依法把关等等,导致乡镇依法行政工作处于无序状态.
1.5执法人员素质不高、参差不齐
乡镇政府依法行政工作推进困难的一个内在原因,是执法人员的法制意识不强和整体素质不高.调查情况看,当前,在乡镇35周岁以上的工作人员中,只有少数是全日制大专院校毕业生,而大多数的乡镇干部都是高中以下学历.自身法律素质不高,再加上客观上学习深度不够,造成了乡镇执法者依法行政的先天残缺.另外,一些乡镇领导干部大摆“官老爷”架子,认为自己是一方“土诸侯”,遇事不问青红皂白,唯我独尊,我行我素,盲目行政,从而导致违法施政案例也屡见不鲜.1.6行政违法监督机制不完善,违法追责过于形式
乡镇政府部分执法人员处理行政给付时,违法操作.如退耕还林补贴发放给付,没有地块给报上,以小面积的给大面积的屡见不鲜,骗取国家资金.处理类似案件,往往是流于形式,群众不的监督不到位,群众的,多数的也是不了了之,大事化小,小事化了.
2.乡镇人民政府依法行政存在问题的原因
目前,造成乡镇政府依法行政存在很多问题,很难做到促进社会经济可持续发展和人民群众切身合法利益得到保护,严重制约了依法行政在乡镇延伸并顺利开展.经过调研,究其原因有四个方面：第一,法律制度不完善.第二,行政执法体制存在缺陷.第三,行政体制机构设置不健全,执法队伍人员素质不高.第四,行政执法监督不利,存在较大漏洞.
3.切实推进依法行政在乡镇延伸并高效展开的基本对策
3.1从立法上进一步确立乡镇依法行政的“主体”
3.1.1是要适时把成熟的政策上升为法律.在过去20年以来,我们党和国家制定的各项政策在农村工作中起着巨大作用.但是,政策也有它局限性的一面,即容易出现主观随意性.执行中也容易变形走样,出现“上有政策,下有对策”的现象,为了减少这种局限性,就要适时地把成熟的政策上升为法律,使乡镇政府更多依靠法律来办事.
3.1.2不断完善法律体系.为进一步规范乡镇行政行为,加快三农问题的立法,使乡镇工作做到有法可依,需要对当前农村的所有法律法规进行梳理,科学规范农村法律体系.通过立法方式合理划分县乡两级行政权力,明确界定县乡两级执法主体.
3.2加强行政执法体制建设,不断提高行政管理效能
为确保乡镇行政执法工作全面有效推进,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》,应采取“一体两手”全力推进依法行政模式（以法治政府建设指标考核体系为核心,一手抓行政执法责任制和评议考核制,一手抓行政执法案卷评查）,大力加快法治政府建设.
3.2.1全面梳理涉及乡镇行政管理职权的法律、法规和规章,编制执法依据、执法类别目录.
3.2.2制定统一的各类执法事项流程,岗位责任、执法标准、管理制度等.执政为民,用制度管理好权力,严格依法按程序办事.
3.3加强乡镇法制机构建设,不断提高乡镇行政执法人员素质
加强乡镇法制机构建设,彻底解决目前乡镇政府法制无序状态,乡镇政府一定要设立法制办公室,有行政分管领导和法制专干,有各项管理制度,有经费保障.建立重大行政决策机制和规范性文件非法定审核不能运行的机制.
3.3.1树立法律至上观念,提高领导干部法律意识.实行依法治国,依法行政,首先是依法治官,依法治权,树立权责统一.
3.3.2建立健全领导集体学法制度,保证学习经常化.
3.3.3乡镇招录公务员应倾向具有法律专业的大学毕业生.
3.4制度的完善与建立
加强完善乡镇行政执法监督机制,落实行政执法责任制,依法行政,坚持重在治官、治权,为权力划边界、定规则,完善监督机制对推进依法行政至关重要.
3.4.1权力机关监督.加强立法监督,保证依法行政.
3.4.2司法监督.健全司法救济功能,行政诉讼案件,法院真正做到不受政府行政机关干涉的独立审判.
3.4.3行政内部监督.认真贯彻行政复议法,加强行政复议工作.建立行政执法投诉制度,及时督促纠正行政违法,行政不当.落实行政执法人员过错责任制度.实施重大行政处罚备案制度,规范行政处罚自由裁量.
3.4.4专门监督.一是行政监察力度不断加大,二是审计监督范围不断扩大.
3.4.5社会监督.一是打造和拓展便于群众监督平台.二是实行政府信息公开,提高政府工作的透明度.
;1]国务院.全面推进依法行政实施纲要[EB/OL].（2004-03-16）[2009-12-01].thhp：//news.xinhua./zheng-fu/2004-04/21/content1431232..[2]付思明.中国依法行政理论与实践[M].北京：中国检察出版社.2002.
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