警惕部门行政代替公共行政

国家有关部门不久前出台的“关于深化经济体制改革工作意见”中,将2007年经济体制改革的首要重点,确定为“加快推进行政管理体制改革,切实转变政府职能”；6月25日,在党校的讲话中要求“加快行政管理体制改革,强化政府社会管理和公共怎么写作职能”.这说明政府改革在全局中的位置大大提高.而在行政管理体制改革中,治理政府部门利益膨胀是改革必须直面的难题.当前,改变部门利益代替公共利益的现象是一个迫在眉睫的命题.

中国社会四大缺失

第一缺失：对弱势群体保障不够垄断企业、寡头资本和财政税收三家联手拿走了经济利润中的绝大部分,广大普通职工和农民长期处于维持生存的水平.以资本市场为例,上市公司对小股东的保护极为不够,公司的内部人伙同大股东欺诈小股东.有的城市动不动要把农民工的孩子赶出居住地小区,更有甚者,要把穷人赶出首都.法国著名学者图海纳指出：“法国社会从一种金字塔式的等级结构变成了一场马拉松.在这样的一种结构之中,人们的地位是高低不同的,但同时又都是在同一个结构之中.而在今天,这样的一种结构正在消失,而变成一场马拉松.今天的法国,就像一场马拉松一样,每跑一段,都会有人掉队,即被甩到了社会结构之外.被甩出去的人,甚至已经不再是社会结构中的底层,而是处在了社会结构之外.”今天的中国正面临这样的断裂危机!我们说,如果一个社会不能共生共荣,强者太强,弱者太弱,强者容不下弱者,那么,这个社会就是不稳定的,更谈不上和谐!在现代市场经济中,即使大多数人也不能侵犯少数人的利益；在现代法治社会,最重要的不是保护强势者,而是保护弱势阶层免受强者的侵犯.

在当前的中国,弱者生活上遇到三大困境：一是缺乏基本的社会保障,一旦发生较大疾病,即使节衣缩食也束手无策；二是住房保障不公、教育不公导致在支付大宗费用上发生困难；三是当逢年过节食品涨价时,会出现难以应对的尴尬.数据显示,中国劳动者工资的总额占GDP的比例为12%-15%,远低于世界平均水平的40%-50%；中国最终消费占GDP的比重已从上世纪80年代超过62%下降到2005年的52.1%,居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%,均达历史最低水平.普通职工和农民收入长期偏低,加上未来预期不好,消费支出必然受到压缩,导致内需明显不足.内需难以扩大成为中国经济持续发展的重大隐忧.西方经济学认为,消费、投资、出口是推动经济发展的主要力量.如果经济发展过于依赖投资和出口,一方面容易导致投资规模急剧膨胀,引发产能过剩、库存增加,进而增大金融风险和经济运行风险；另一方面,也使外贸依存度提高,面对激烈的国际竞争和贸易壁垒,国际市场波动对中国经济的影响程度将加大.弱势群体收入增长较慢,已成为国民经济各种矛盾的焦点.

第二缺失：对既得利益集团保护过度来自劳动与社会保障部的数据显示,现在垄断行业平均工资加上社会福利是其他行业的5-10倍.对垄断企业来说,即使再加强纪律,要求它上缴多少红利,可能都是一句空话!因为非他莫属,别无分号!实际上,不少红利蜕变成国企领导人的在职消费和个人收入.中国网通山东分公司月均工资基数2.13万元,月人均缴存公积金6389元.电力企业的一般员工年薪8-10万元,中层干部20万元以上,工资条以外还有很多隐性收入,诸如费、交通费、招待费和午餐费等不一而足,总额与工资差不多,如写车则给每月3000元的汽油补助,用汽油票来入账.

第三缺失：民营企业在夹缝中生存在发展过程中,民营企业遇到“三道坎”：一是政策上只是明确了民营企业可以参与竞争,但参与的游戏规则和民营企业扮演的具体角色都还不清楚,在产业政策上遇到了深度障碍；二是民营企业在进入、资质审查、经营等多方面碰到一系列问题.民营经营者不得不把主要精力放在政府公关上,而无暇顾及改进经营管理,扩大市场占有率；三是垄断集团的存在.中国一些优秀民营企业可以整合国外企业,但无法整合国内企业,限制了中国企业国际化的经营步伐.应使多种经济共同发展,这样才能真正实现社会和谐与经济的协调发展.

第四缺失：公共部门缺乏公共精神哈佛大学教授史蒂文凯尔曼指出：“公共精神是摆脱利己主义而为绝大多数公共利益着想的精神.”强化公共精神有助于突出合作理念,尤其是政府与公民之间良好的合作与互动是现代社会的核心.看看今天之中国,公共部门最缺公共精神,大搞收费经济,甚至连劳动部门、门也在收费上打了不少主意.经济学家本来应是独立学者,为公共利益呼吁,但是一些人却尾随在官员和企业家身后,充当“应声虫”,披着学者的外衣,为既得利益者摇旗呐喊,拿取不菲收入.官、商、学勾结,弱势群体的正当权利无法保障.公立医院相对于其他类型的医院,具有社会公益性,保障公共健康是主要职责,但是,一些医生虚开药品、过度治疗、承包科室、账单查重、丧失医德、大收红包,引起民愤.传媒本来是最具公信力的行业,但一些新闻从业者成了公关人,热衷于为个别品牌策划活动,“忽悠”消费者,致使广告披着“新闻”的外衣.这些无不大大侵蚀了公共部门的公共精神.

警惕部门行政代替公共行政

“四大缺失”根源在于部门行政代替了公共行政.部门行政是一种旨在适应部门小团体利益运作的管理制度.国家审计署发现56个部门预算执行存在问题金额348.53亿元,供销总社、等15个部门截留、少报、应缴未缴专项资金1.83亿元,采取隐瞒收入、虚列支出等手段转移资金1.3亿元,存放账外8140.61万元用于发放补贴等；南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元,主要用于购建办公楼、对外投资、弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等.铁道部、等6个部门所属的9个单位采取虚列项目、虚报支出或多报人数等方式套取财政资金1404.54万元.发展改革委、等25个部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元,主要用于归还借款、基本建设、对外投资及发放劳务费、津贴补贴等.中国电力企业联合会截留投资收益及所属单位上缴款等收入3451.63万元,支出3026.38万元,主要用于发放职工奖金补贴（见李金华在2007年6月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上做的《关于2006年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》）.这些最不应该有私心的公共部门,却把公民的公共资产用在部门的福利创收行为中.

部门行政代替公共行政,弊端丛生：

首先,它导致权力性资源或垄断性资源的滥用,公共福利流入了少数人的口袋.一些资源性资产均掌握在特定利益集团手中,而各种制度创新及法规制定均靠他们主导和主持,这也给他们设租寻租、蚕食或鲸吞国有资产提供了机会.他们通过虚列项目、虚报支出或多报人数等方式套取财政资金,挤占挪用财政资金和其他专项资金；通过隐瞒收入、虚列支出等方式转移资金；违规收费或未严格执行非税收入管理规定等.

其次,它使立法效率和行政效率低下,背离了便民利民的原则.从我国的立法进程上来看,为了适应加入WTO的要求,我国先后修订了《外资企业投资法》、《对外贸易法》、《知识产权保护法》等涉外法律,惟独《反垄断法》姗姗来迟,这不能不说是我国法律制度建设中的重大缺憾.根本原因就是部门利益、既得利益在阻扰.

再次,它导致地方利益过大,小团体利益盛行.这严重影响了政府部门执法的公正性,既损害了国家整体利益,又损害了大多数人的利益.如果任由部门利益发展,那么,公共福利就不会给予真正需要的穷人,资助就不会给予真正需要的贫困地区；而与民争利,追求小团体的利益最大化,以此来攫取既得利益,必然阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争,必然导致收入再分配上的缺陷.正如董仲舒所说：“因乘富贵之资力,以与民争利于下,民安能如之哉!”（《汉书董仲舒传》）富贵人家利用自己的资产与势力,与下面平民争夺利益,平民怎么能争过他们呢?正是因为部门行政代替了公共行政,公共权力被用作为谋取小集团利益的工具,才导致农民、农村的穷困；导致失业的大学生与就业无缘,“有泪暗地流”；导致下岗工人的悲惨生活；导致了社会“边缘人”的困苦生活.因为小团体掠夺了大众的福利.

最后,它必然动摇改革决心,模糊改革目标,增加改革成本,贻误改革时机.西塞罗在《论义务》一书中指出：“管理国家犹如信托,应该维护被托者的利益,而不是受托者的利益.谁关心一部分公民的利益,他便会给国家带来极大的危害――动乱和不和.”

破除部门行政,把公共福利给予真正需要的穷人

从公共经济学来说,公共部门必须回归公共行政,公共行政是现代市场经济下满足公共需要的行政管理模式,它代表的是公共利益,提供的是公共品.为此,提出如下政策建议：

第一,依法治国,赋予人民监督权、参与权,破除官僚腐败.十五大第一次完整地提出“依法治国”的方略,九届人大又把这一方略确立为宪法原则,然而中国离宪政的目标尚远.某些地方的主要领导人并没有按照“立党为公、执政为民”的要求去做,反而把人民赋予的权力视为个人获取社会地位和个人利益的手段,把法律扔在一边,造成个人专权.正如同志所言：“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板.党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导.”扭转一些地区这种不良现象的办法就是直接选举,这样,也只能这样做,干部就必须对本地的人民负责――因为选票对于他来说是重要的.只有在竞争性的选举制度中上来的干部才能真正对人民负责.如果缺乏人民监督、人民参与,个别官员蜕变为权钱交易的,个别政府就可能变成畸形的政府.而通过人民监督、人民参与,可以大大限制特权.从更深层次说,人民是社会主义的根本原则.因为,按照科学社会主义的理论,社会主义的重要原则是：政治上的人民,文化上的新型文明,个人的自由和谐发展.从中可以看出,人民是社会主义的本质要求.它要求确立《人民监督法》,使之具有至高无上的法律依据；它要求建立人民当家作主的制度,使之具有规范系统的制度保证；它要求赋予人民监督权、参与权,破除官僚腐败.

第二,加速行政管理体制改革.世界银行在《关于政府作用与权力运行机制相互关系的发展报告》中认为,权力运行的规范化程度与经济发展的水平呈正相关关系.如果政府的作用与其权力运行的规范形式相适应,那么,政府就可以对经济发展作出极为重要的贡献,反之,则会阻碍经济的发展.必须深化行政管理体制改革,真正建立起一套完备的公共行政制度,强化对行政权力的制约与监督,以期用真正能进行违宪诉讼的宪法和相应的行政法规约束住政府官员干预市场过程的自由裁量权,并进而加强民众对政府官员的监督和制衡.

第三,从程序上约束公共部门.日本学者青木昌彦指出：“只要没有约束,特定利益集团就会给市场设置壁垒以产生租金.”小团体肆无忌惮的关键是没有程序上的约束.从经济学来说,经济人的天性是机会主义.只要有可能,他总想扩大自己的利益,而不管是否伤害其他人.2002年底中国电信突然调高海外接入,然后迫于压力又调低,就是没有程序上约束的表现,任意权太大.那么,电信定价需要一个认定程序.因为,电信属于被政府管制的,那么,调整时,必须举行听证会,这里面应有专家的声音,应有公众的声音,应有弱势群体的声音,不能是电信公司的自我游说.学者顾准说,“眼睛愈多,无法无天的事愈可以减少.”这里特别强调的是,公众包括民工、下岗职工、失业的大学生,他们都是电信的客户.尤其是来自他们的声音是最真实的,他们反映的是当地、当前万千民众的声音,应该首先得到重视.

第四,防止小团体截留扶贫金,认真正落实到穷人身上.有数据显示,即使是居住在指定贫困县的贫困人口,也不一定能直接从扶贫措施和国家扶贫资金中受益.给予固定贫困地区的扶贫资源往往被地方政府配置到地方企业,而不是贫穷户.据2001年扶贫重点县4万多检测农户样本中,得到扶贫贷款的农户比例仅为0.72%,户均贷款额仅为17.03元.得到贷款的农户中,贷款总额中仅有9.67%到达贫困户,30.81%达到低收入户,59.52%到达非贫困户.那些容易接触到资源并影响决策实施过程的非贫困人群,反而成了扶贫项目中的最大受益者.1992年贫困农民的收入上限与一般农民之比为1∶2.45,2003年为1∶4.12,2004年扩大到1∶4.39.这就需要国家加强监督,真正把扶贫金落实到穷人身上.

第五,加大公共财政对农村公共怎么写作领域的投入,促进贫困地区人力资本积累.这是解决因失业、疾病和年老等因素所带来的贫富不均的最重要的政策措施.在目前中国的地区差距中,农村地区之间、农户之间和农民个人之间的收入差距提高最快,导致这种收入差距的最大源泉是人力资本的差异.就贫困地区的经济而言,人力资本的作用有三：首先,更高水平的人力资本存量会提高劳动生产率和资源配置能力,从而提高贫困人口的生产效率；其次,对中国农村的实证研究表明,教育水平的提高有助于农户作出非农劳动供给的决策,将劳动配置到边际生产力较高的部门,而这种劳动力重新配置所带来的效率改善,恰恰是改革开放以来中国经济增长的重要源泉；再次,有利于构建强有力的社会安全网,减少未来的不确定性.这些都是人力资本有助于人们摆脱贫困陷阱的原因.那么,政府通过加大财政对农村教育、卫生等公共怎么写作领域的投入,实施农村义务教育经费保障机制改革,推行新型农村合作医疗制度,构建农村劳动力技能培训、就业怎么写作等公共怎么写作平台,从而促进贫困地区人力资本的积累.这样,天下百姓就会过上安稳的日子,享受选择的自由和市场经济的活力,并从公共品以及社会安全网的保障中获益.

行笔至此,让我们以恩格斯的话来结尾：“只有当人类以最大化其边际无差异个数的总和为指导原则来追求自身利益并解决他们之间冲突的时候,他们才可以自豪地宣告,人类已经从非理性时代迈入了理性时代.”

（作者为中国传媒大学公关舆情研究所所长,博士）