上海建设国际金融中心的法律与监管环境

摘 要：建设国际金融中心成为国家参与全球经济竞争的重要部分.上海国际金融中心建设是中国的一项国策,当务之急是要建立一个开放和高效的监管体系.政府主导在前期有助于加速上海国际金融中心的建设,但同时对市场机制的形成有负面影响,应该逐渐加强法律的作用,为金融业的发展创造一个宽松、平等、自由的市场环境.尽快制订涉及国际金融中心建设相关法规和规章,提升上海银监局、证监局、保监局这三大监管机关的行政地位和监管权限,完善现有金融监管协调机制,建立“金融法院”,为提高金融机构创新能力和竞争实力创造良好的外部环境.

关 键 词：国际金融中心；监管；政府主导；创新

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）08-0008-05

国际金融中心是可以提供全面的国际金融业务、先进的清算和支付系统、支持大型国内经济、高流动性和多样性的资源和基金的市场、足以维护健全的委托写作技巧关系和监管功能的法律和监管体系的怎么写作中心1.在经济及金融全球化加速、资本和人员等要素流动日益频繁、信息技术发展等综合背景下,国际金融中心与实体经济的关联度不断下降2.国际金融中心的前提是金融自由化,而金融自由化的前提必须有完备的金融法律和监管框架3.一个国家的经济实力、政府政策支持等,虽然是建设国际金融中心的重要条件,但是根本决定金融中心地位的,是法律环境.这也是为什么日本、法国、德国等国的经济实力都超过英国,但是伦敦却是世界第一国际金融中心的主要原因4.

根据上海国际金融中心建设的目标规划,到2008年建成区域性国际金融中心的框架,到2010年建成区域性国际金融中心,到2020年建成国际金融中心.不过,目前由于在立法、执法和司法等方面明显滞后,与实施上海国际金融中心战略的要求还不相适应.在伦敦城的最新调查中(COL,2007),上海在国际金融中心排名中列为第24名,香港和新加坡则分别位居第3和第4位5.不过,多数接受调查者认为,如果中国建立一个有竞争力的监管体系,上海将最有机会成为仅次于伦敦和纽约的第三个世界金融中心.

一、国际金融中心法律与监管环境的国际借鉴

(一)伦敦国际金融中心的法律与监管环境

1553年,英国伦敦开始股票发行；1760年,150名经纪人在伦敦的乔纳森咖啡馆建立了“皇家交易所6（TheRoyalExchange）”.不过,关于证券交易的法律直到1697年才出现.英国银行业务出现的时间比较早,但是正式的银行体系是在17世纪建立的,1844年银行条例正式确立英格兰银行发钞行的地位.英国金融业发展的特点是重视传统惯例7以及自发形成.政府政策的扶持也是伦敦国际金融中心发展的一个原因.1917年,英国政府通过了《竞争和信用管理条例》其中包括降低银行准备金比率,取消一些金融机构的贷款限额,允许银行自行确定存放款的利率等.1979年10月,英国政府取消了外汇管制.1981年8月1日起,英格兰银行实施新的《货币管制条例》,保证逐步取消银行准备金比率,并且取消了最低贷款利率.1986年,英国股票市场经历了“大震荡（BigBang）”,放松了金融管制,并增加了金融市场的竞争性.《1986年金融怎么写作法》建立了一种新的投资者保护体制.伦敦的金融业是在政府不干预政策下保持其活力,只有当市场无力解决问题时政府才进行干预.

(二)纽约国际金融中心的法律与监管环境

1792年,美国纽约华尔街的21个经纪商和3家经纪公司签订了《梧桐树协议》（TheButtonwoodAgreement）,同意建立一个股票拍卖中心,并将以0.25%的佣金费率为任何客户写卖股票.直到1938年,华尔街证券交易市场一直处在自我管理的状态下；美国早期奉行自由银行业政策.1930年代金融危机后通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》体系建立了严格监管的金融体系：确立了商业银行、投资银行和保险公司分业经营的格局,Q条例规定了定期存款和储蓄存款的利率上限；建立联邦存款保险制度,并成立了联邦存款保险公司.1999年,美国通过了《金融怎么写作现代化法案》,标志着美国金融业进入混业经营的时代.2001年,美国出台了《奥克斯-萨克雷法案》,严格了上市公司会计信息披露和高级管理人员的责任.

(三)国际金融中心的法律与监管环境

国际金融中心是政府主导模式下发展本国金融业的典范.20世纪80年代日本出现巨额贸易盈余,美日经济摩擦日益尖锐,由此带来日本的国际资本流动剧增和开放金融市场的巨大压力.1985年,在美国的要求下,日本逐步采取利率、经营业务领域以及金融市场和产品自由化、开放国内金融市场、日元国际化等改革措施.1986年,离岸国际金融市场开业.2000年底,成为亚洲第一大金融中心和世界第三大金融中心（王力,2004）.然而,东亚金融危机使日本金融业进入了战后最严重的危机时期.日本版的“金融大震荡”即彻底的金融改革计划涉及扩大投资者和融资者的品种选择范围、提高相似度检测机构的怎么写作质量、建立便利的交易市场以及制定可信赖的、高度透明和公正的框架和规则等.目前,由于日本资本市场国际化滞后、监管体制僵化等因素,国际金融中心建设并不成功.

(四)香港国际金融中心的法律与监管环境

20世纪60年代,香港称为重要转口贸易中心以及贸易款、华侨汇款的资金源,随后在银团贷款中心的基础上发展成为离岸金融中心,香港是亚洲地区唯一的没有离岸业务和本地业务之分的“混合型离岸中心”.1978年,香港政府采取自由化措施,放宽银行执照限制,1982年撤销外币存款利息税.到80年代末,香港作为亚太地区金融中心的地位正式形成（王力,2004）.行业内控与自律是香港监管体系的基础,监管机构设置的特点是强调半、非机构的监管职能,证券及期货事务监察委员会独立法人的地位与会员制度有效防止了政府的过分干预.虽然香港以中国大陆为腹地,有优越的地理和时区条件,但香港最主要的是靠自由、灵活、方便和安全的金融环境来吸引国际资本的.

(五)新加坡国际金融中心的法律与监管环境

新加坡金融发展模式的基本特征是政府的积极干预.1965年,新加坡独立后就确定了金融业为支柱产业.新加坡政府抓住美国准备在亚洲设立离岸金融市场而香港不愿撤销外币利息税和对外资银行发放执照的机会,及时撤销外币利息税；1968年批准发行亚洲货币单位,80年代后又进一步放宽了对外资持有银行股份的限制（王力,2004）.新加坡隔绝当地金融市场与亚元市场的联系,只许特设的“亚洲货币单位”经营亚元存贷业务,外国银行和金融机构只能参加亚元市场的交易.新加坡在政府直接主导下开放离岸金融业务并以此为基础初步建成区域性国际金融中心,但至今仍未将内、外金融业的“隔离”消除,进行金融深化,迈向世界性金融中心的步伐就此停止.

从全球国际金融资中心建设的法律环境经验中,可以初步得到以下规律：

首先,关于国际金融中心的起源,有市场自发式和政府主导式.前者如伦敦、纽约和香港,后者如和新加坡.对于后起的追赶型国家,政府主导有助于加速金融中心的形成；对于领先型国家和地区,政府也需要在政策和法制上加以扶持；

其次,政府主导型金融中心必须对政府行为的边界及时予以调整.在这方面,普通法系国家似乎更加出色8；

再次,金融法制和监管的地位日益突出.对于市场自发形成的国际金融中心,需要金融法制明确清晰的产权和加强执行力,降低不确定性带来的金融风险,减少金融业自身发展的弊端,如自我封闭、行业垄断、保护投资者不力,并有效防范或处理系统性风险；对于政府主导型国际金融中心,更重要的是需要金融法制约束市场参与者和行政执法者；

最后,两种模式相互借鉴,并趋向放松监管.即使市场自发形成的金融中心,也越来越多的需要国际的政策、法制扶持以应对国际竞争；政府主导型国际金融中心则逐渐放松政府管制,发挥市场主体的活力.

二、上海金融中心建设的法律环境

中国金融业“入世”过渡期结束后,仍然属于政府控制的行业,地方政府在金融政策上没有主动权.同时,已经建立的金融市场体系也没有成为完全市场化运作的金融市场,交易功能较强而其他功能较弱,并且层次单调,各金融市场分属不同行政部门管理,缺乏内在关联；金融产品的类型、数量、存在行政管制,市场参与主体有限,导致市场的资源配置功能不能有效发挥,市场竞争格局不能形成.

上海在近几年的国际金融中心建设中,虽取得较大成就,但相比上海GDP的增长仍然明显滞后,同时也落后于上海市关于金融业发展的整体规划.上海统计局公布的资料显示,2000年金融保险业占GDP比重为l5%,2001年为12.5%,2002年为10.8%,2003年进一步下降为10.1%的水平,2004年则不到10%.目前,上海建设国际金融中心的步伐逐渐停滞,其主要约束条件在于金融业务的管制和人民币不能自由流通.上海建设国际金融中心,急需法律和监管层面的突破.

首先,上海的当务之急是继续主动争取政策的倾斜,在进一步完善金融市场体系和功能、开发金融新业务、创新金融新产品等方面争取先行权.上海在扩大金融市场化与强化金融监管上的两难根源在于是由地方政府、而非政府推进国家战略,因而缺乏整体的制度环境支持.国务院批准浦东实施综合配套改革试点为上海完善整体法律支持提供了契机9.比如在外汇交易和金融衍生产品交易方面,应抓住目前中国巨额外汇储备、中国企业走出去的趋势,提高中国商业银行创新能力；同时大力发展债券市场,培养上海的比较优势等等.

其次,优先试点.在银行业务对外资银行放开、市场准入、混业经营及本国金融企业国际化方面先行先试；在上海浦东新区实行的外资银行人民币业务试点,是对上海国际金融中心建设的巨大促进,当前需要落实建设人民币产品创新中心.加快对外资银行的开放程度,破除“银政壁垒”；上海可以考虑在对新台币、港币、澳元的流通方面先行一步.

再次,上海市出台相关配套措施,在地方层面给予准入、税收、监管怎么写作等方面的优惠10,在地方优惠政策、基础设施、人力资源方面出台配套规定.2002年9月,上海市金融怎么写作办公室挂牌成立,这是上海专门为建设国际金融中心设置的怎么写作性机构11.在具体监管法律制度建设上,上海近年来加强了金融立法工作,已陆续制定并批准颁布了30多项地方性法规和规章,上海市制定了《支持金融机构在本市发展若干意见的实施细则》,加大了支持金融机构发展的力度,编制了《上海金融突发事件应急预案》及子预案,妥善处置化解了多家风险券商的金融风险.但从总体上看,金融立法与监管仍显著落后于金融改革与发展的实际,上海市地方政府可以有更大作为.

金融创新作为金融发展的主要动力之一,是整体金融监管体制所应鼓励而非限制的.在金融怎么写作业逐步全面对外开放的今天,上海如何借浦东综合配套改革的契机,在逐步放松金融管制以刺激金融创新的过程中,加强金融监管对金融创新的引领与拓展,努力实融稳定与金融创新共同协调发展.

在监管理念上,引领创新与稳定的协调发展.去年年底颁布的《商业银行金融创新指引》是监管引领金融创新的一个新标志.在金融中心建设过程中,既要维护金融稳定,又要鼓励金融创新,关键是要把握好创新与风险监管的尺度,区别违规与创新,找准监管切入点,有所为有所不为,努力实现“创新-监管-创新”的良性互动、螺旋式上升的正常态势.

从监管制度上,拓宽金融创新的空间.一方面,要在完善健全监管法律框架的基础上,提高法规的前瞻性.金融监管法规的制定要有更大的包容性,制定程序应增强公开性,不但要考虑金融监管的要求,也要兼顾被监管对象和金融怎么写作消费者、投资者的利益,为在沪金融机构推进金融创新提供一定的空间.引导金融业从单纯的产品创新向产权制度创新、经营体制创新、组织体系创新、市场结构创新等方向发展.另一方面,从监管措施上,要按照“宽准入、严监管、多支持、管得住、快发展”的思路,改变重事前准入、轻事后监管的“严进宽管”模式,消除既往“重审批、轻管理”模式的后遗效应.除对需要审慎发展的高风险和虚拟性较强的金融创新业务实行审批制外,大量业务准入可以通过建立严格的事后监督控制机制,实施动态监控,有效防范创新业务的风险.对一些适应市场、风险可控、可显著提升金融怎么写作质量、改进金融怎么写作消费者效用和科技应用水平的创新业务要体现出市场准入方面的政策支持.应当在风险可控、后患可防的情况下,进一步推进金融创新的发展速度,促进上海金融市场怎么写作水平的提高.

良好的法治环境是形成国际金融中心的重要因素,也是影响金融生态的一个重要考察指标.考察一个地区的金融生态环境,应该主要从产权保护力度、地方法制健全程度、司法执行力度等三个角度对地方司法环境做出评价.经过十几年建设,上海目前虽然已经形成了较为良好的金融基础设施条件,但为促进金融机构进一步集聚和金融怎么写作功能进一步完善,需要进一步优化上海的金融法制环境.一是严格按国际金融“游戏规则”办事,积极推动以“全国立法、地方适用”的方式完善金融中心建设所需要的法律和法规,形成有利于金融机构发展的法制氛围.二是强化执行机制,加大对债权人的保护力度和对各种金融犯罪的打击力度.现代金融业务日益纷繁复杂,既有与实质经济相关的业务,又有与实质经济脱节的虚拟金融,尽管监管日益强化,然而违法违规以及钻法律漏洞的犯罪行为非但没有减少,反而有增无减,专业性渐趋突出.金融犯罪的严峻现实和金融业务日益复杂的特性,导致普通的司法机构已经难以捍卫金融安全,社会上的金融矛盾,这是对现有司法体制的一大挑战.这种挑战,处于建设金融中心的上海更加激烈.为加快金融中心建设进程,营造安全高效的法律环境,一方面可以考虑在上海设立金融法院或特别金融法庭12.上海金融法院的职责,主要是审理上海区域的涵盖中外资的金融案件,维护金融权益,打击金融内部犯罪及腐败,金融与经济交叉的犯罪案件,确保上海经济金融安全,为上海金融中心建设保驾护航.另一方面可以考虑成立金融仲裁庭,赋予争议双方基于“私法自治“原则,延请共同信任的金融专家调处、裁决涉及复杂金融衍生产品等方面的交易纠纷,提高争议解决的效率.四是以实施《行政许可法》为契机,坚持依法律界定的权限、法律规定的范围、法律确定的条件和法律设定的程序来设定和实施行政许可,推动廉洁、透明、高效的政府建设工程,为上海国际金融中心建设营造良好的政策环境.

三、结论

上海国际金融中心建设不仅承担了促进中国经济发展的重任,而且面临国内部分城市、亚太地区其他国际金融中心的激烈竞争.切实落实“建设上海国际金融中心是一项国家战略”,不仅由上海政府而且应努力争取国家政策倾斜,在吸引国际金融机构进驻、优惠政策和税收方面予以支持.

政府主导在前期有助于加速国际金融中心的建设,却对市场机制的形成有负面影响.应该逐渐加强法律的作用,一方面为市场主体的提供明确的预期,另一方面约束政府的行为.政府的作用应逐渐转向对市场凤险的监管和预警,减少直接干预,为金融业的发展创造一个宽松、平等、自由的市场环境.

在综合配套改革框架下,上海应着力从以下几方面推进监管法律与制度的创新,一是由全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定涉及国际金融中心建设相关地方性法规和规章的权力.一方面提高金融立法的针对性与效率,另一方面提升政府各类优惠政策的效力和可信度,进一步吸引外国金融机构和外国资本集聚上海浦东.13具体法规涉及如下几个领域,第一是进一步明确市场导向和反垄断、防止操纵市场方面的法规,确保上海金融市场各类金融交易公平性；第二是架构消费者、投资者涉及金融争议和投诉处理机制的有关法规,更有效地保护消费者、投资者合法权益；第三是建立更为完善的信息披露法规,依靠市场约束机制提升市场运行效率,惩处违约行为.二是借鉴人民银行成立上部的模式,提升上海银监局、证监局、保监局这三大监管机关的行政地位和监管权限.三是在浦东试点,完善现有金融监管协调机制,提高监管者对突发性和系统性金融风险事件的快速反应能力,为提高金融机构创新能力和竞争实力创造良好的外部环境,彻底解决监管能力分散、监管重叠与监管缺位并存、监管资源浪费的问题.