拓展农业政策性贷款业务须解决七个问题

摘 要：目前,农业发展银行作为我国经营农业政策贷款的一家农业政策性银行,其业务范围、业务规模、经营机制、经营管理等方面仍与我国农业发展不相适应,需要作出科学的调整.新形势下拓展农业政策性贷款业务须从七个方面入手：一是构建多家金融机构参与、经营、承办、投资农业政策性贷款的格局；二是建立完善以防范风险和提高使用效益为核心的可供选择的多种类贷款方式；三是选好对象,突出重点,扩张农业政策性贷款的规模及范围；四是结合实际,适应需求,制定优惠的贷款利率和期限政策；五是建立完善农业政策性信贷资金筹融资运行机制；六是建立完善农业政策性贷款的进退出机制；七是建立完善农业政策性贷款法律条令.

关 键 词：农业发展银行；农业政策性贷款；农业发展项目

文章编号：１００３－４６２５（２００７）０6－００49－０3中图分类号：Ｆ830.31文献标识码：Ａ

农业政策性贷款是不同于农业政策性银行贷款的一个概念,它的内容涵盖比较广泛,即凡用于农业方面的政策性贷款都可称为农业政策性贷款.目前,农业发展银行作为我国经营农业政策贷款的一家农业政策性银行,其业务范围、业务规模、经营机制、经营管理等方面都与我国农业发展不相适应,需要作出科学的调整.研究、探讨农业政策性贷款,不能仅仅局限于农业政策性银行的业务范围,拓展我国农业政策性贷款,充分发挥其特殊的支农、护农作用是当今亟待解决的一个重大课题.笔者认为,新形势下拓展农业政策性贷款业务须从以下几方面入手：

一、构建多家金融机构参与、经营、承办、投资农业政策性贷款的格局

我国现有农业政策性贷款的经办金融机构不多,其中农业发展银行的农业政策性贷款数量最大,但仅局限在收购资金贷款供应与监管的狭小范围内,一方面,其业务规模与范围与我国农业进一步高效、快速发展所需的政策性贷款规模与范围差距甚大；另一方面,其机构组织、人员数量、人员素质也远远适应不了庞大的农业政策性贷款业务运行的需要.目前,农业发展银行向县以下发展延伸下属营业机构并充实一批高素质的经营管理人员,需要的投资很大,短期内难以奏效.因此,建立完善以中国农业发展银行为主的由多家金融机构共同参与的农业政策性贷款业务操作运行格局则比较现实一些.

（一）中国农业发展银行要继续承办并拓展政策性农业贷款业务.政府可以扩大农业发展银行的业务范围,把那些政策性比较强的、适合农业发展银行开办的农业政策性贷款业务交由农业发展银行,改变目前农业发展银行只农副产品收购、调销、储备贷款的狭小、单一的业务现状,如开办扶贫（贴息）贷款、老少边穷地区经济发展贷款、农业综合开发贷款、小型农林牧副水基本建设和技术改造贷款等.

（二）商业性金融机构扩张写作技巧农业政策性贷款业务规模、范围、种类.农业银行、农村信用社等农村金融机构,完全有条件写作技巧部分农业政策性贷款业务,如对农户农业开发贷款,对县、乡级政府农业技术改造贷款以及工商业贷款、个体贷款等.同时规定,商业性金融机构在农业政策性贷款时,必须接受政府、人民银行或中国农业发展银行的监督.在上述条件下,通过委托书或协议等形式,政府可以把部分农业政策性贷款交由商业性金融机构写作技巧,对农业政策性贷款实行商业化管理,到期后,商业性金融机构无条件把贷款偿还给政府.

（三）政府或政府指定的有关农业性行政、事业部门直接农业政策性贷款.由于农业政策性贷款带有较强的指令性、扶持性、法制性和不可逆反性,充分体现了国家政策的严肃性、权威性,因此,政府或政府指定的部门农业政策性贷款,从某种意义上讲无异于政策性银行承办或商业性金融机构写作技巧农业政策性贷款.在承办与管理农业政策性贷款方面,政府对有关项目的了解和掌握比任何金融机构都要多,这同时也有利于各级政府发展本地农业规划的同步实施,从而更好地解决规划与资金脱节的问题.

二、建立完善以防范风险和提高使用效益为核心的可供选择的多种类贷款方式

当前,农业政策性贷款的操作方式简单,主要以政府信用为主,这与我国丰富多样的农业发展项目的需求不相适应,如果农业政策性贷款的有关部门、单位都从风险角度考虑不信用贷款,那么许多好的农业经济发展项目或急需扶持保护的农业相关业务就只有搁浅.因此,应改革完善现有单一的贷款方式.

（一）化整为分,分解信用,延伸信用贷款.现在一提到农业政策性信用贷款,几乎所有的人都认为这种信用是“政府的信用”,因此,导致不少人对政策性贷款不负责.如近年来,一些地方政府从自身利益出发支持粮棉油购销企业不及时归还农业发展银行的贷款本息并大量挤占挪用,其根本原因是地方政府财政收入困难所致.笔者认为,应该把各级政府批准或下达的专用贷款也列入农业政策性贷款.政府也应该鼓励、支持地方政府扩大农业政策性贷款,多投入财政支农资金,减轻金融机构对农业投资的压力.这就存在着“分解信用”的问题.“分解信用”,主要是指政府减少信用“垄断”,把信用“分解”到各级政府,更多地通过各级政府或监管农业政策性贷款,逐级建立起真正的政府领导下的农业政策性贷款运行机制,出了问题自上而下逐级追究责任,以减轻金融机构政策性贷款的风险和压力,从根本上减少地方政府行政干预大于法规条例的顽症.分解信用贷款的操作方式是：政府或省、市政府制定每一年的农业政策性贷款计划,并结合各地的实际将计划分解下达到各级政府,各级政府采用招标或协议形式,将贷款数额交由有关部门、单位经办投放,从而确定政府与地方政府,地方政府与经办部门、单位的信用关系.对于保护性极强的农业政策性贷款,要求有关部门、单位必须以信用形式发放（这种信用贷款其实是一种行政性、法规性、强制性信用）,并遵守相关规定、制度,达到投放农业政策性贷款的意图.

（二）区别对等,优化担保,实施政策性贷款商业化管理.这里的“担保”,包括担保方式、担保合同等.据调查,担保贷款已成为当今各家金融机构规避信贷资产（金）风险的重要举措,而确保政策性贷款放得出、有效益、收得回,则是政策性贷款商业化经营的真正目的.然而不同区域以及城乡之间可用于担保的资产评估价值却差距很大.同样是一间房屋,县城可作价1.5万元以上,而在乡镇村则顶多值0.5万元.而农业贷款可用于担保的资产则更少.因此,对一些风险较大的农业政策性贷款,在担保时,要区别对待.如对科技含量高的农产品担保贷款时,要用农产品的保险单作担保,一旦出现风险,可用保险公司的赔款作为还贷还息的主要资金来源；对农副产品收购贷款,可用收购的农副产品仓单（清单）作担保（即物资担保）,收购多少物资,贷多少款,销售多少物资,归还多少贷款,市场差价损失则由政府予以补贴,哪级政府出台收购政策,就由哪级政府进行补贴,用以解决归还贷款本息资金之不足；对准农户发放的农综开发贷款,可采用农户或村组集体相互担保的办法,一旦贷款出现风险,可由担保方解决.由于农业政策性贷款的受益者并非金融单位一家,因此要规定哪级政府申请使用的贷款就由哪级政府负责组织人员协同金融单位催收,改变过去那种政府只管出台政策、不管牵头负责,仅由金融机构单匹马监管农业政策性资金的做法,提高政策性贷款的社会效益和经济效益.

三、选好对象,突出重点,扩张农业政策性贷款的规模及范围

当前农业政策性贷款存在着数量小、范围小、重点不突出的现象.事实上农业大省特别是农业大县真正需要政策性贷款的项目大多集中在水产、养殖、种植、技术引进、基础设施、机械器具等环节,但是,目前这些项目的贷款基本上用的都是商业性贷款,地方政府特别是市、县级政府对此投资微乎其微,政策性投资就更少.据调查,某农业大县主要以生产小麦、棉花为主,2000年度金融机构投放的农业贷款总数仅4亿元,与5年前相比减少6亿元,其中农业政策性贷款与5年前相比减少2个多亿.可见无论是商业性贷款还是农业政策性贷款都正在退出对农业发展的支持或保护,显然,这与我国农业发展落后的现状及需求相矛盾,也与贷款的方式及相关政策有关.因此,我国的农业政策性贷款应在规模和范围上求突破.在规模上求突破,就是在贷款数量上要有新的增加,满足农业发展各个环节之需求,要正确看待农业投资见效慢甚至不见效的现状,以发展的眼光、从战略高度对待农业投资,只有这样才能发展壮大农业政策性贷款业务.在范围上求突破,就是贷款种类上要有新的增加,不局限于收购、储备、调销贷款,要把农业政策性贷款渗透到农业发展的各个领域、各个环节.同时,农业政策性贷款也可以发放给个人,只要个人有贷款担保、抵押,就可以发放个人贷款.

四、结合实际,适应需求,制定优惠的贷款利率和期限政策

在期限和利率上放宽政策,应该作为我国进一步拓展农业政策性贷款、推进农业发展的努力方向.这是因为农业发展自身的特点和规律,决定了农业政策性贷款与其他贷款的本质区别.如果仅仅从风险和利益角度去考虑,那么就会抹杀了农业发展项目应有的特征和规律以及贷款的政策性,体现不出政府对弱质产业的扶持.如近年来,有不少农业贷款项目还没有建成或没有见效,就催还贷款,结果造成不少发展项目成了“半拉子”工程,与当初的投资支持事与愿违.因此,在贷款期限上应不少于一个周期或12个月,对见效慢、建设周期长的项目应增加3-5年期甚至更长期限的贷款；在利率上应低于商业性贷款,并允许设定还贷宽延期.

五、建立完善农业政策性信贷资金筹融资运行机制

（一）扩大延伸信贷资金筹措范围.一是向中国人民银行申请再贷款；二是向商业性金融机构或公司拆借资金；三是各级政府交办或委托写作技巧的财政支农资金；四是像商业银行一样各类储蓄和存款；五是写作技巧发行各类金融债券、证券；六是非农业政策性资金或其他政策性资金；七是来自国内外的支援性无偿性捐助；八是境外筹资.

（二）放开搞活信贷资金筹措运作方式.一是由政府或省、市级政府根据农业发展需要和计划,自己筹措资金,然后交由中国农业发展银行、商业性金融机构或其他单位进行操作；二是由各级政府制定农业发展项目和投资计划,然后交由政策性银行或其他金融单位自行筹资并投资；三是政府纳入政策性投资计划,项目单位自行筹措资金,独立运作；四是政府与金融单位及有关项目单位按比例共同筹资；五是政府批准投资计划,境内外项目单位、援建单位、金融机构共同筹资运作,共同开展科研或开发建设并共同受益,共担风险；六是允许国外政府或金融机构对我国农业发展投资,按政策性资金给予优待.

六、建立完善农业政策性贷款的进退出机制

建立政策性贷款进退机制的主要目的就是逐步收回那些已经发展起来的、能够走向市场的、不需要支持保护的政策性农业发展项目的贷款,从而把有限的贷款用于急需或仍需支持保护的农业发展项目方面.如对于资金充足、经济相对发达的大中城市或东部沿海区域,即使有的项目需要支持保护,政府也不再予以投资,要退出投资范围,而应由当地或区域内地方政府根据政策要求筹资予以支持保护；对于西部、中部比较欠发达地区,如果有的项目、种类已经不需要再支持保护,也要考虑政策性贷款的退出问题,使贷款投资真正向需要的地方倾斜.

七、建立完善农业政策性贷款法律条令

一是在制定农业政策性贷款法律条令时,对贷款业务的运行和各个环节的管理都要区分情况、明确法律规定,如对贷款人、借款人、监管人的资格及其权利、责任、义务,对贷款方式、贷款用途、贷款使用、还款方式、贷款收回、利率、期限,对贷款延期、呆账核销及利益补偿等都要作出相应规定并明确罚则和承担的法律责任,以解决农业政策性贷款运行中权大于法以及其他随心所欲现象.二是要明确执法监察的部门,避免监督执法主体缺位的现象.目前,我国的农业政策性贷款管理中存在着执法主体不分明、不严格的问题.粮、棉企业主管部门虽是监管企业的主要部门,但存在着袒护现象；农发行虽负有监督权利但仅有建议权、没有处理权；监察局等部门虽有监督权,但也存在着屈从行政而不能严肃履职现象.所以,只有具备完善的法律条令和明确的监督主体以及可靠的再监督主体等条件,才能确保农业政策性贷款安全、健康、有效运行.

（责任编辑：李琳）