基于公共政策历史文献观察的劳动关系

摘 要：劳动关系一直是国内外理论界和企业界普遍关注的问题.以历史文献观察为研究方法,以公共政策为研究视角,从劳动合同制度、集体协商与集体合同、劳动福利与社会保障制度、劳动争议与劳动仲裁为细分角度找寻我国劳动关系的历史轨迹.论证了近20年内公共政策对劳动关系和谐发展的促进.并预测,在未来几年的发展中进一步破除二元劳动结构.建立统一的劳动力市场；提高劳动者组织化程度以及对全国人力资源的规划将成为公共政策的特别关注点.

关 键 词：劳动关系；公共政策；历史文献观察

中图分类号：F241.3

文献标识码：A

文章编号：1003-7217(2009)03-0102-04

和谐劳动关系是一国经济发展的保障.改革开放以来,我国日益激化的劳资冲突,引起大众传媒、学术界、公共政策的关注,劳动关系也成为公共政策调控的重点.从政府报告、法律撰文的公共政策角度全面研究劳动关系发展轨迹,找寻其历史规律并依此预测未来,既有学术意义也有实用价值.

一、研究视角与方法

公共政策是指由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规；凡是政府决的或决定不做的事情就是公共政策.本文所研究的公共政策则是指社会公共权威(国家政府)在特定情境中,针对特定问题,为达到某一目标而制定的行动方案(通知、规定)和行动准则(法律、法规),是国家对于一切社会问题调控的一种手段.

文献研究是社会学研究方法中的一种,是对于通过文字、图像、符号、声频和视频等手段储存在物质载体上,并按照一定逻辑组织的有关知识内容的信息记录进行的搜集、筛选、统计、分析的研究.本文以公共政策历史文献观察为研究方法,找寻我国劳动关系的历史轨迹,从公共政策视角探索我国劳动关系的发展,并试图分析其发展趋势.

根据文献研究的步骤,首先设定《国家法规数据库》为文献检索库确定的搜集范围；其次,根据浏览一筛选一阅读一记录的四步法程序统计出文献规律,以作为初步研究；再通过年份、时代背景、规范对象的综合观察对劳动关系的发展进行进一步的分析研究.

二、公共政策中的劳动关系问题分类研究

按照文献研究法,检索出1988～2008年调节劳动关系国家层面的法律规章307项.其中,最主要的是劳动合同制度、集体协商与集体合同、劳动福利与社会保障制度、劳动争议与劳动仲裁及其他劳动关系相关制度.

(一)劳动合同制度

劳动合同亦称劳动契约,是劳动者与用人单位确立、明细、变更和终止劳动权利和义务的协议.公共政策对劳动合同制度的关注始于1992年劳动部7号文发出的《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》,而2008年1月1号正式实施的《劳动合同法》正是这20年来公共政策对劳动合同制度规范的结晶.从历史文献的观察来看,新《劳动合同法》是历史积累和政策发展的产物,而就今天新法所产生的社会效应而言,这实际又是劳动关系矛盾爆发及调和的新起点.到新法颁布为止.期间国家部委一共颁布推进完善劳动合同制度的规章政策26篇,其中针对银行、国家铁路用人单位、邮电企业、退伍军人复员等专项政策占12篇,而另有14篇则是针对“全员实施

劳动合同制度”的推进而专门颁布的.

劳动合同制度化的策略自1992年已成为政策话语大主流,更是政府协调劳动关系的一个重要举措.公共政策认为：劳动者与用人单位之间没有签订劳动合同就不存在劳动关系.为调整劳动关系,经历了4大步骤：签订劳动合同确立劳动关系一完善劳动合同改善劳动关系一通过劳动关系暴露出劳动合同缺陷一给劳动合同立法.劳动合同的推广范围也不断扩大,由国有企业试行.到所有公有制企业实行劳动合同制,再到非公有制企业,再到全国全面实行劳动合同制,其中,对非公有制企业实行劳动合同专门颁布法律.

(二)集体合同与集体协商制度

集体合同是个人劳动合同的对称,集体协商则是签订集体合同的唯一渠道.从1995年开始推行集体协商制度,共颁布相关法规制度10条.到2006年,全国已有31个省(自治区、直辖市)不同程度地开展了集体协商工作.政策话语的进程如表2.

可见,集体合同和集体协商公共政策也在不断推进的过程中.1995年首次关注该问题,总工会颁布试行办法后,实际中暴露出一些问题：有的企业全员劳动合同还没有推行完成,无暇顾及集体劳动合同的签订；有的企业认为职工的工资、劳动条件等,符合国家的法律法规就行了,而且企业和职工又签订了个体劳动合同,无需再用集体合同来确定亟待解决的问题；而在集体合同审核管理工作上,对企业报送的集体合同文本也出现了诸多不规范.于是劳动部1996年下发通知进一步规范.工资协商是集体协商的核心,2000年的工资集体协商办法和2001年的平等协商通知抓住了这一核心问题,使集体合同和集体协商上了一个台阶.在推进集体合同实行的过程中,出现了片面强调集体合同的签约率的问题,各地出现重形式轻内容、重数量轻质量、重文本轻制度的现象,鉴于此,2004年5月1日起施行的《集体合同规定》进一步加以规范.从政令用词来看,由“试行办法”到“通

知”再到“规定”,对集体合同和集体协商的规制越来越高,内容越来越详尽.至2006年,进而将集体协商推行到区域性和行业性.区域性、行业性集体协商是集体协商的高级形式,也有利于克服企业工会弱势、不能与雇主平等谈判的问题.

(三)劳动福利与社会保障制度

公共政策对于劳动福利与社会保障高度关注,且事无巨细：从工资调控保证劳动者的基本生活,到劳动保险政策化排除劳动者的后顾之忧,再到对工时、工伤、休检测、培训等各个细则的依次规范.

劳动福利和社会保障的公共政策话语发展明显呈现出我国的特色.在2000年前,公共政策关注的主要是公有制企业的劳动分配制度改革及社会保障制度改革,正是这些法令推动公有制企业劳动分配制度由企业内“大锅饭”到与市场经济相适应的按劳分配.劳动保障制度改革逐步建立起符合市场经济要求的企业社会保险体系,减轻企业负担.2000年以来,公共政策较多地关注非公有制领域的劳动者劳动福利和劳动保障,实行最低工资标准；在非公有领域推行社会保障制度；对工伤保障等进行规范.这些都是市场经济国家政府在劳动关系三方协调机制中的行为.这说明,我国政府在推动公有领域劳动分配和社会保障市场化的同时,正在以第三方的身份规范劳动力市场.

(四)劳动争议与劳动仲裁制度

1993年6月11日,中华人民共和国国务院令第117号令颁布《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》,并宣布于同年8月1日开始实施.这是我
国首次以公共政策出台法律来规范劳动争议的处理方案.该条例对企业方可以自行设立劳动争议调解委员会提出具体要求；就县、市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会给予相应指导.1995年8月17日,全国总工会又颁布了《工会参与劳动争议处理试行办法》(总工发(1995)12号)作为协调劳动争议处理的补充,并就工会如何参与劳动争议协商、主持劳动争议调解、参加劳动争议仲裁、写作技巧职工参与诉讼、参与处理集体劳动争议等相关问题给出了明确指示.

1986年恢复劳动仲裁制度,此后劳动仲裁是劳动争议当事人向人民法院提起诉讼的必经程序.

1993年11月5号,劳动部先后颁布《劳动争议仲裁委员会组织规则》(劳部发(1993)300号)、《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》(劳部发(1993)301号),并于颁布当日起开始实施.这两个公共政策也正是我国对劳动争议仲裁问题的首次规范.到1995年,在劳动仲裁的实际操作中相继出现仲裁申诉时效问题、仲裁处理时效问题和仲裁调解的程序和效力问题,为保证劳动争议仲裁工作的顺利开展,全国人大法制工作委员会又追加出台了《劳动部关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》(劳部发(1995)338号).

这些公共政策都对劳动争议处理机构受理劳动争议案件的范围作出明确的规定,劳动争议受案范围得到了扩大,实践中许多模糊不清的劳动争议有了明确的法定救济渠道.但是由于劳动争议的多样与复杂,仍然有多数劳动争议问题无法得当的处理.为了公正及时解决劳动争议,保护当事人合法权益,促进劳动关系和谐稳定,2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(中华人民共和国主席令第八十号),并于2008年5月1日开始实施.

(五)其他

对劳动力市场、就业促进、《劳动法》执行制度、劳动和社会保障事业实行规划、劳动用工备案制度以及对私营企业劳动关系管理等,我国政府也有相应的公共政策,这些政策是协调劳动关系发展不可或缺的部分.公共政策还主要聚焦于几个方面：(1)劳动监察体系.我国从1994年开始全面开展劳动监察工作,以监督企业不规范用工行为.自2004年12月进一步施行《劳动保障监察条例》(中华人民共和国国务院令第423号).(2)农民工问题.1990年代末公共政策开始关注农民工问题.到2006年1月国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发(2006)5号),力图推进就业一体化.

三、研究结论

我国政府在劳动关系三方协调机制中起着主导作用.劳方在劳动关系中的话语权很弱.资方虽然在劳动力的供求关系中处于优势,但与政府相比,也是弱势.政府通过公共政策对劳动关系的调控,从来都没有间断过,只是每个时期因为经济背景和社会大环境的差异,而有不同的关注重点.

劳动关系的和谐发展,还期待着公共政策的不断推动.经过改革开放30年的发展,我国市场化劳动关系基本形成；公共政策也基本对劳动关系各方面进行了规制.今后,一方面,需要提高公共政策的执行力,使已有的法律法规能真正有效实施；另一方面,需要根据新形式完善公共政策.笔者认为,在劳动关系未来几年的发展中,公共政策还应对以下几个方面作出特别关注：(1)进一步破除二元劳动结构,建立统一的劳动力市场.二元劳动市场不但造成了“春运”等中国特殊社会问题,而且产生了大量的劳动用工违规和劳动争议,危及社会稳定；也产生了“民工荒”,危及经济健康发展.因此,需要全面规范劳动社会保障制度、实行社会保险全国统筹,同时改革户口制度、义务教育制度及城市住房补贴、最低社会保障制度等,使“农民工”能平等享有劳动者权利,促进劳动力自由流动.(2)提高劳动者组织化程度.劳动关系的协调需要劳动者、雇主双方力量平衡,政府适当调控.中国企业工会的依附地位使其不能成为与雇主抗衡的主体.公共政策可以逐步规范行业工会和区域工会的组建,使它们成为集体谈判的主体.(3)对全国人力资源进行规划.就业问题一直是中国的大问题,可以实施劳动力培养培训计划,并与国际劳动力市场接轨,输出中国技工；同时提高全民就业素质,提升产业水平.就具体立法而言,需要对以下问题进一步规范：明确订立集体合同的原则、主体、程序和法律效力；提升劳动争议处理、劳动保障监察的立法层次；对劳动者罢工权利进行规定；改进工会不能发挥作用的状况；对集体谈判和集体劳动争议进行规范；对企业与员工参与进行规定.