政府绩效审计

政府绩效审计是政府审计发展的历史必然,是政府受托经济责任发展到一定阶段的必然结果.由于绩效审计反映了时代的要求,世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式,绩效审计目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容.近年来,我国政府审计机关也开始重视绩效审计,国家审计署提出：要积极开展绩效审计,逐年加大绩效审计分量.但从总体上看,我国仍处于绩效审计发展的起步阶段,各方面与其他国家的较成熟的绩效审计相比还有较大差距.因此现阶段我国应采取积极措施,解决当前阻碍绩效审计发展的问题,全面推动绩效审计的发展.

一、当前开展绩效审计面临的问题

当前我国政府审计部门的审计方式正逐渐与国际接轨,以往单一的财务审计局面已开始改变,逐渐向财务审计与绩效审计并存的方向过渡.但是仍面临着许多问题.具体表现为以下几个方面：

(一)缺乏具体的绩效审计准则及规范

目前,各国的财务审计准则和国际审计准则都日臻完善,绩效审计方面,世界上许多国家也已制定了专门的绩效审计准则及规范,美国审计总署在1972年就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,其中对绩效审计作了比较详细的规定.英国在1983年《国家审计法》第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计,该法授权国家审计署对政府部门及其所属单位,以及一些使用公共资金的单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行检查.

建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的前提条件.但是,目前我国审计方面的立法和准则还主要是规范被审计单位财务收支的真实、合法性,绩效审计方面的相关法律法规的规范仍很欠缺.近几年来,很多地方性法规引入了绩效审计的概念,但从总体上看,只是局限于绩效审计概念的介绍,并未形成专门的规范或准则,对绩效审计的审计目的、审计对象、审计内容及操作方法等都没有统一明确的要求.审计机关缺乏统一的绩效审计技术和方法的指导,操作规范不统一,都会增加审计行为的随意性,也必然会增加审计风险.绩效审计实践需要将绩效审计法律制度具体化,健全审计监督机制.

(二)未形成完整的绩效审计标准与评价指标体系

绩效审计评价标准,是对被审计单位经济活动效益性的基本要求和限定,是审计人员对审计对象经济效益有无、高低及其程度做出评价的依据；而绩效评价的指标体系是指由相互联系、相互制约的若干个衡量被审计单位经济效益的指标构成的有机整体,是审计人员衡量、评价绩效的标准和尺度,是提出审计意见、得出审计结论的依据.

由于政府绩效审计涉及社会经济活动的各个行业、部门、单位,各项资金的效益实现过程和表现形式不尽相同,使得绩效审计评价的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准和尺度难以统一,因此对于政府公共部门的绩效评价标准和评价指标体系,目前尚没有一个明确、详细、专门的规范,只是审计组审计时临时制定一些包括行业标准、国际国内先进水平、历史上先进水平等作为标准.衡量标准不同,得出的结论就会有天壤之别,另外,由于没有统一规范的绩效审计技术与方法,极其不利于审计人员客观公正地提出评价意见.因此,当务之急是制定一套具有普遍性、适用性的效益审计评价标准,是审计标准下制定形成相关指标评价体系,明确评价原则,确立评价方法,然后在此框架下制定或修改行业标准和地方标准,逐步建立健全评价体系,从而为绩效审计的开展提供科学依据.

(三)审计队伍结构和审计人员素质未达到绩效审计要求

政府绩效审计具有审计范围广泛、审计方法多样、审计结论具有建设性等特点,从而对审计人员的素质提出了更高的要求,审计人员队伍必须包括高层次、高素质、多门类的专业人才,才能高质量地完成绩效审计工作.

我国当前的现状是：一是审计队伍结构不合理,我国审计机关中财会专业的人员占整个审计队伍的70％以上,法律专业的人员只占整个审计人员的3％左右,就是说我国审计机构人员多数来源于传统的财务人员和审计人员,缺乏非财经类的人员,如工程类、计算机、法律类等专业人员.二是审计人员素质难以达到政府绩效审计的要求.绩效审计实施过程中,审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性,还要评价实现目标的经济性、效率性及效果性,因此需要具备相应的独立性和专业胜任能力,还需要包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能,能够深刻理解政府审计工作,具备宏观经济的知识,以及良好的能力与较强的信息意识,在评议政府业绩时能够做出准确中肯的判断.但是由于审计人员结构的单一,我国审计人员在经营管理、生产技术等专业知识、计算机现代审计技术以及综合分析能力等方面尚未达到绩效审计的要求,不能适应绩效审计的多元化要求,迫切需要加强.

二、开展政府绩效审计应采取的对策

当前我国绩效审计无论在理论上,还是实践应用上,都与世界发达国家开展的真正绩效审计有很大差距,因此,当前我们要积极采取措施,社会各界努力配合,加快树立绩效审计思想观念,深化绩效审计理论研究,提高审计人员素质,积极开展实践,逐步积累绩效审计的知识、技能和经验,为绩效审计的开展创造有利条件.同时结合我国的社会现状及审计特点,在借鉴西方绩效审计有益经验的同时,探索适合中国国情的绩效审计.

(一)树立绩效审计意识,正确处理绩效审计与财务审计的关系

我国现阶段,财经领域的违法违纪现象仍大量存在,因此,评价绩效审计必须在真实、合规性审计的基础上进行,绩效审计不能离开合规性审计而孤立存在.其次,被审计单位经济效益的好坏,最终要通过财务收支反映出来,因此,只有通过财务审计,才能确认被审计单位经济效益的真实性和合规性,从而使绩效的提高建立在合规的基础之上.实践中,一方面要切实把政府绩效审计作为一种独立的审计类型,从传统审计中分离出来加以研究和开展,避免出现绩效审计缺乏实质内容、流于形式的问题；另一方面,我国短期内不能放松真实性审计,而且一定时期内还必须以此为重点.当前我们应在财务审计的基础上,逐步增加政府效益审计比重,走财务审计与绩效审计相结合的道路.等各方面条件发展成熟后,再逐渐转向以绩效审计为中心的现代绩效审计模式.

目前,我们要大力提倡关于政府绩效审计的理论研究,使绩效审计在权力部门、立法机构、责任单位各方面都得到普遍接受.同时在现行体制下,积极改善绩效审计的外部环境,有关方面共同努力,更加坚决地打击经济领域的弄虚作检测行为,充分利用社会审计、内部审计的力量,积极争取政府有关部门在提供资料数据方面的帮助和支持,解决好绩效审计中资源共享问题.

(二)完善相关法律法规,建立绩效审计独立的理论结构体系

我国的绩效审计现在刚刚起步,因此尤其需要保证其独立性,以实现其今后的持续、稳定发展.我国审计机关根据《中华人民共和国宪法》建立并行使职能,国家审计署隶属于国务院,县级以上地方各级政府设立审计机关,实行双重领导体制,既对本级人民政府负责,又要向上一级审计机关报告工作,独立性较低.为加强我国审计机关的独立性,提高绩效审计实施效果,势必要使我国国家审计机关无论在人员任命上、机构隶属关系上,还是在经费的拨付上都应完全独立于政府之外,实现绩效审计结果直接向国家最高权力机关报告.此外,审计人员在审计工作中,应严格按照法律赋予的职责工作,严格遵守职业道德规范,只有这样才能保证绩效审计工作的顺利实施,真正起到应有的作用.要实现绩效审计的独立,一方面,加快绩效审计的法律依据建设,确立绩效审计的法律地位,使各单位接受绩效审计成为一项法律责任,从而增强其接受绩效审计道德意识和自觉性；另一方面,我们不能把政府绩效审计仅仅看成是财务收支的真实、合规性审计在经济效益层面上的简单延伸,而应把绩效审计作为一个独立的审计类型加以重视.并积极探索研究,建立其独立的理论结构体系.

最高审计机关国际组织《世界审计组织审计准则》中明确规定了对绩效审计师的总体要求：绩效审计师必须拥有具体的专业技术,还应拥有足够的专业熟练程度,以便于开展工作.应以效率性、职业道德和谨慎性作为审计工作的指导原则,所有政府审计人员开展工作时都应该正直、公正、可观、具有胜任能力和职业道德.因此,我国当前要特别加强以下两方面的队伍建设工作.

一是改善我国审计队伍的结构,多元化的审计人员结构是政府绩效审计得以顺利开展的根本前提之一.我国社会主义市场经济的特点决定了我国政府支出有着十分广阔的范围,绩效审计对象、审计方法就更加复杂,实现审计人员结构的多元化也就更显迫切.因此,审计机关要开展绩效审计,需要储备大量的、多学科的专业人才,逐步调整、改善审计队伍的结构,需要以各种形式引进除审计、会计以外的经济、法律、管理和信息技术方面的其他相关专业人员进入审计机关,建立一支以复合创新型人才为主的审计队伍.

二是强化业务培训,有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质.制定专业人员可持续发展计划,不断创新培训方法,根据绩效审计的要求进行知识的更新和拓展,提高基本专业技术知识.

(作者单位：西安市未央区审计局)