审计执法中的风险问题

一、审计风险的几种表现

审计风险是指国家审计机关或审计人员在审计监督过程中,因自身具体行政行为不当及对审计事项评价失实而引起法律诉讼的可能性.具体表现为:

(一)审计执法风险

法律是面双刃剑,既赋予审计机关和审计人员一定的职权,同时又规定了他们所应负的责任.国家审计是一种行政执法行为,因此,审计人员必须具有高度的法律意识,明确审计人员的职责、权限、审计程序和法律责任,根据被审计单位的违纪事实,准确运用相关法律、法规,处理宽严适度.一旦审计人员在审计过程中对审计风险认识不足,或由于自身素质原因出现工作中的随意性,以情代法、以权代法等不当行为,以及不能正确适用相关法律、法规而产生失误,将承担相应的经济的、行政的和刑事的法律责任.这是现实国家审计面临的主要风险.

(二)审计质量风险

审计质量风险存在于审计项目的计划、准备、实施和报告的各个阶段,主要有以下几种:

1.审计项目选择中的审计风险

审计监督范围在《中华人民共和国审计法》中已明确规定,各级审计机关应按照规定的财政财务隶属关系、国有资产比例以及监督管理关系来确定自己的审计范围和审计项目.但是随着所有制改革的深入,公有制实现形式的多样化、多元投资主体的形成、资本重组以及产权结构的调整,各种经济成分的改组、兼并、联合,一方面使原有的审计监督范围发生一定程度的变化,另一方面也造成法律、法规未涉及的“盲点”.审计机关在划定审计范围确定审计项目时,稍有不慎便会造成因项目选择原因而产生的审计风险.如越权审计、违规审计、无授权审计等等.

2.执行审计程序中的审计风险

审计程序是规范审计活动,提高审计质量,有效规避审计风险的操作规程.《中国审计规范》已明确了国家审计在审计监督过程中所应遵循的法定程序.但有部分审计项目由于种种原因不能很好地执行审计规范,降低了审计工作质量,为在执行审计程序中出现审计风险埋下隐患.如:有的审计项目没有按规定下达审计通知书或只下达一份通知书却审计了多个单位并分别出具了多份审计意见书,以及通知书内容不完整等,有的项目在下达审计决定前没有按照规定进行复核,有的项目的审计报告未征求被审计单位的意见等等.

3.搜集审计证据中的审计风险

审计证据是形成审计结论的基础性材料,是决定审计工作质量、准确评价被审计单位经济活动及做出审计相应处理、处罚的关键.因此,审计取证规范化是在客观执法环境越来越重视证据的条件下,审计机关做到依法审计、依法行政的前提,也是有效规避审计风险及在审计风险发生时减轻审计机关和审计人员责任的有力佐证.一旦在审计过程中没有遵循审计规范对审计取证的要求,必然使审计质量下降,并导致发生审计风险.如:审计证据不充分,甚至没有审计证据及审计证据缺少被审计单位的签章等等.

4.审计报告中的审计风险

审计报告包括在此基础上形成的审计意见书和审计决定,是全面反映被审计单位财政财务收支状况,资产、负债、损益情况及对违规违纪事实做出相应处理、处罚的书面文件.因此要求其反映的内容必须做到客观、全面,评价公正、准确,处理、处罚依据恰当,宽严适度.否则,审计风险不可避免.如:有关数据不准确,缺少对被审计单位财政财务收支情况或资产、负债、损益情况的反映和处理,审计决定中缺少复议或向人民法院诉讼的内容,剥夺了被审计单位的复议权和上诉权,处理处罚依据适用不准确等等.

(三)审计技术风险

审计技术方法经过了账目基础审计后,正向着更先进的风险基础审计方向发展.但从我国国家审计目前的实际情况来看,推行制度基础审计,甚至风险基础审计,无论是审计人员业务素质、知识水平、知识结构还是现代审计手段、辅助设备或者客观审计环境,都还存在着较大的不适应.所以,目前停留在以账目为基础的审计水平上,主要运用判断抽样审计方法进行审计.由于抽样水平受到审计人员自身能力、水平以及审计经验的限制,很容易造成判断失误.另外,由于账目基础审计方法直接面对大量的凭证、账簿及其他经济资料,受审计人员力量和时间的限制,抽查面也是有限的,这样很难保证样本的代表性,且容易遗漏重大审计事项,甚至重大的违纪违规事项.由此产生了因技术方法而引发的审计风险.

(四)审计非独立性风险

国家审计作为本级政府的一个行政部门,在执行公务活动中必然与有关领导、有关业务部门发生这种关系,而审计工作的发展与否将极大地受制于这种关系.因此,当审计结论触及到某些单位或部门的利益时,这些关系的反作用力便会强烈地表现出来,妨碍审计独立性的发挥.为了协调好审计与关领导及有关部门的关系,保证审计工作的正常开展以及审计事业今后的发展,国家审计不得不做出一定的让步.这是国家审计目前在短期内无法改变而又不能不正视的客观现实.而让步的结果,既损害了审计权威,又使国家审计背上了难以甩掉的审计风险.

二、审计风险的特征

审计风险从普遍意义上来看其具有潜在性、客观性和可控性等特征.国家审计风险与社会审计风险相比较,具有独特的方面.

(一)审计风险具有直接对象性

国家审计以监督性的实施、揭露舞弊、维护财经法纪为已任,通过合规性、合法性审计对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动进行监督,并以对被审计单位出具审计意见书、审计决定为最终结果.因此,审计机关与被审计单位之间形成监督与被监督的风险矛盾体,国家审计风险主要直接源于被监督客体.如果被审计单位对审计机关的执法活动、审计评价意见、审计结论存有异议,将直接导致风险的发生,使国家审计风险具有直接对象性.

(二)审计风险具有不可避免性

国家审计独立行使审计监督权是法律赋予其作为的权力,不作为将承担相应的法律责任.因此,国家审计必须按照法律规定的审计范围和程序对被审计单位实施审计监督,不能因为存在审计风险而不作为,也不能避重就轻地根据固有风险、控制风险的大小来选择被审计单位.只能通过自己的工作来控制审计风险,从而使国家审计风险具有不可避免性.

三、审计风险的控制

(一)坚持审计的独立性

独立性是审计监督区别于其他监督的本质所在,没有独立性就没有审计.《宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关,依照法律规定行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉.”这是从国家根本的角度赋予国家审计独立行使审计监督权的权力.独立性是公正性、客观性的前提,只有坚持审计的独立性,才能做到依法审计、依法行政,才能避免审计的非独立性风险.为此,首先必须要保证国家审计形式上的独立,即审计机关和审计人员与被审计单位没有任何利害关系,剔除审计过程中因感情或利益因素而产生“手下留情”、“网开一面”的现象,确保审计的客观公正性.其次保证国家审计实质上的独立,即在审计过程中严格保持其超然性,不能主观袒护任何单位和个人,尤其不应使审计结论依附或屈从任何团体、组织和个人,更不应将其作为某种交易的筹码.以此合理规避审计法律责任,从而有效控制审计风险.

(二)加强对审计人员的综合培训

审计是一种较高层次的经济监督,要求审计人员具有较高的综合素质,才能适应审计事业发展的需要,正确履行好自己的职责,有效地避免审计风险.为此,必须要加强对审计人员的综合培训.一是经常开展法制宣传教育和法律知识讲座,使审计人员自觉做到知法、懂法、守法、用法,排除各种主、客观因素对审计工作的影响,使审计行为符合法律要求,审计过程符合法定程序,审计评价具有法定依据,审计结论客观、公正.二是经常进行职业道德教育和廉政建设教育,用制度规范、约束审计人员的行为,以典型事例、典型案件来激励和教育审计人员,防微杜渐,使审计人员在工作中保持独立的地位、公正的态度和良好的职业形象.防止滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守和以审谋私.三是经常进行职业技能培训,有针对性地进行强制更新,特别是审计经验、审计技术方法,提高审计人员的专业技术水平、分析能力和判断能力,避免因知识不足、水平不高和经验不够等原因造成的失误,以此避免审计风险.

(三)严格规范审计行为,加强审计质量控制

要严格按照准则的要求,规范审计行为.1.在编制审计方案前,应对被审计单位的基本情况进行周密的调查研究,并进行适当的风险评估,将所有重点审计事项写入审计实施方案,并明确审计实施的范围、内容、依据,并要求被审计单位对所提供的资料的真实性、完整性进行承诺,分清审计责任和会计责任.2.必须按照法定的方式、方法、步骤、时间和顺序,严格立项程序、计划程序、实施程序、取证程序、报告程序、处理处罚程序等.3.在运用先进的审计方法取得高质量的审计证据时,力求使所收集到的审计证据具备客观性、相关性、充分性和合法性的统一,使审计证据具有充分证明力.4.必须确保审计结论所依据的法律、法规、规定等运用的准确、适当和统一.5.保证审计评价是在对审计证据的分析、整理基础上形成的,并且做到事实清楚、问题准确、定性适当,不能模棱两可、似是而非.同时建立和加强审计质量控制.要建立健全审计准备、实施、报告各阶段的内部质量控制制度,推行审计质量责任制度,严格履行相关的审批复核制度,根据每个审计业务环节的质量控制内容和质量目标责任制定出严格的考核措施.通过具体的分层、分环节质量控制,自查、复查等控制手段确保审计质量,努力做到岗位明确、职责清楚、行为规范.

(四)实行审计质量责任追究制度

为了保证审计质量控制制度的健全有效,必须以相应的审计质量责任追究制度形成一种威慑力.即“谁砸审计的牌子,就砸谁的饭碗”,以此来提高广大审计人员的质量意识、风险意识,从而保证审计质量的提高,避免因审计质量问题而引发的审计风险.

(五)实行正常的干部轮岗

目前,对于不同的业务部门和审计人员都有相对固定的业务范围和监督对象,这种相对固定性对于发挥审计人员的业务专长,更好地发挥审计的职能作用是有一定好处的.但也存在一定的弊病,就是在经常性的审计监督过程中容易受感情因素、利益因素或不良执法环境因素的影响而形成滋生执法腐败的土壤,从而导致执法不公、徇私枉法、以情代法等现象的发生,为审计风险的发生埋下祸根.因此,必须对具有审计执法权的干部实行正常轮岗制度,这样既可以保证执法的公正性、廉洁性、避免审计风险,又可以较全面地锻炼审计干部,使之适应不同行业、不同审计对象的审计工作.