教育产品政府供给的经济学

摘 要：具有公益性质的教育公共产品在当今经济社会发展中具有举足轻重的地位,本文通过分析教育产品的公共性、教育效益的多重性,强调政府提供教育产品的必要性,并就如何完善政府供给职能、提高供给水平等问题提出了建议.

关 键 词：政府；教育产品；经济学

作者简介：王颖,吉林大学马克思主义学院讲师,在读博士.

中图分类号：G40-054文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0４-0018-05

教育公平是社会公平的基础,教育产品的供给直接影响乃至决定着教育的发展水平,在实现全面建设小康社会的历史进程中,政府应该更多地承担起教育产品供给的职责,这已经成为社会共同的呼声.但是,仅仅依赖情感支撑的政策是很难充分发挥作用,必须从理论上充分认识到政府教育产品供给的理论依据,并在此基础上提出政府供给教育产品的数量和方式.

一、教育产品政府供给的理论分析

(一)教育产品的公共性

从经济学角度来看,政府提供教育产品的理论依据主要是教育产品的性质和政府的经济职能要求.经济学中的物品按照其在市场中的表现分为私人产品和公共产品.私人产品是指那些能在竞争的市场中达到资源的优化配置的物品.私人产品的消费具有排他性和竞争性.公共产品是相对于私人产品而言的,具有受益的非排他性和消费的非竞争性等特点,一般被定义为：由公共部门（或政府）提供的用于满足社会公共需要的商品和怎么写作.按照公共产品的特点,可以将公共产品分为纯公共产品和准公共产品.准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,具有非排他性和非竞争性两个特点中的一个,或者不完全具备,或者虽然两个特点都不完全具备,但具有较大的外部收益的那些产品.

用经济学对公共产品的定义,分析教育产品的属性,可以分为三类:一是具有纯公共产品性质的教育产品,这类产品同时具有非排他性和非竞争性特点,一般并不具有普遍性,如义务教育、特殊教育和国民基本素质教育等.二是具有准公共产品性质的教育产品,与义务教育不同,这类教育产品不是完全非排他性的,也就是说,一些人享用了这些教育怎么写作之后,至少就减少了另一些人对这些教育怎么写作的享用.如高等教育、成人教育等.三是具有私人产品性质的教育怎么写作.教育的私人品性质表现在教育资源是有限的,其消费具有严格的排它性,一些人消费意味着另一些人将无法消费,教育怎么写作的一切费用都是由享用这种教育怎么写作的人提供.如职业培训、家教等.可见,不同的教育产品具有不同经济学属性,也决定着政府和市场谁为供给主体的问题.

政府是公共管理的主体,在纠正市场失灵、配置公共资源、公平收入分配、稳定宏观经济等方面发挥着不可替代的作用.其配置公共资源的职能是通过建立一定机制,进行财力分配,引导人力、物力的合理流向以实现资源优化配置,并且它并不排斥私人部门对公共品的供给.在市场经济体制下,政府对教育进行投资的主要动机是满足社会对教育的公共需要、实现教育的机会均等以及弥补和补充个人、企业对教育投资的不足.政府针对经济学属性不同的教育产品,扮演着不同的角色.首先,对于纯公共产品性质的教育事业而言,政府应当是产品供给的主体,肩负着整个国家的基础教育和全民文化素质提高的重任,扮演着教育产品的供给者的角色.其次,对于准公共产品而言,由于教育具有较强的正的外部性,对于任一相同的水平,社会的需求量大于市场的需求量.因此,对于准公共产品性质的教育大部分经费也应该由政府承担,并且政府要肩负着管理和引导的角色,政府应当作为行政管理者依法对这类教育活动行使管理职能.即使是私人物品性质的教育,虽然由于其教育收益主要是个人,应本着受益者承担成本的原则,但同时要切实注意教育的正外部性,国家在加强管理的同时,应该在条件允许的条件下,给于必要的支持.正是从这个意义上讲,我们国家确定优先发展教育的发展战略.

(二)教育效益的多重性

教育效益是指教育所培养的人才对社会所产生的效果和利益.教育是“一项政治性和经济性的事业”,由于教育培养的人是要进入社会的政治、经济、文化、生活等各个领域,所以,教育不仅能给个人,而且能给社会带来各种收益.

1.教育的私人效益

教育私人效益是指由个人投资于教育所引起的个人收入增长中归因于个人教育投资的部分.从理论上讲,受过较多教育的劳动者可以获得更多谋生的知识和技能,其劳动是较高级、较复杂的劳动,在同样长的时间内可以创造较高的价值,在正常情况下所获取的劳动工资要高于受教育较少的劳动者.从实证上来讲,现实情况是教育与收入正相关.这并不是在少数几个国家存在的特例,而是一种普遍现象,表现为受教育水平越高的人所获取的收入越多.个人及其家庭之所以会把资源投入于教育,其中重要原因是基于此方面的考虑,今天的付出将会并且能够在明天得到回报.较高收入是教育私人效益的直接表现,在其他方面还有着重要影响,较高教育水平者在激烈的市场竞争中具有较大的职业适应性和更多的就业机会,较高的消费能力,较多的社会认同,较强的事物判断能力等,所体现的是人自身发展和完善的作用.

2.教育的社会效益

教育的社会效益主要是指通过教育培养的劳动力和专门人才在生产过程及各项工作中可创造更多的国民收入,为社会增加财富,促进社会文化进步.教育对社会的直接作用,包括促进社会受教育人口的文化素质、劳动素质、社会意识、身体素质等的提高,直接效益具体说包括两方面：一是受教育者通过劳动能为国家缴纳更多的所得税及其他各种费用；二是受教育者在扣除自己的劳动所得之后,可给社会增加财富.并且间接地为社会带来多方面不易衡量的种种好处,比如,促进经济的可持续发展以及社会的和谐稳定等.

在经济发展诸因素中,人是最基本的因素之一.当一个国家或地区的人力资源状态――人口的数量、质量和结构适应社会经济发展要求时,对生产力的发展起促进作用,反之,阻碍生产力的发展,甚至会导致社会经济发展的停滞和破坏.教育能够提高人力资源水平.科学、技术、管理成为现代经济发展的三个重要因素,“科学技术是第一生产力”,管理凭借在经济运动中的“粘合剂”作用,也成为经济增长和社会发展的决定因素.人们科学技术水平的提高、管理能力的生成,都离不开教育的途径,意味着需要一个独立的、专门的学习阶段,进入学校接受教育.自然资源是一国经济发展的内在因素和基本条件,教育有利于促进人们对自然资源的认识了解、合理开发和利用保护,走可持续发展之路.可见,教育发展是经济发展的前置条件,现代经济社会发展最终将以教育取胜.

在当代社会,社会公平的首要是机会公平；机会公平的核心是教育公平.经济学认为,低收入人群向中高收入人群的流动性,表明低收入人群状况的积极改善；当贫富差距不可避免地存在的情况下,较快的收入流动性可以从实质上改善社会公平的状况.因为对于多数个体的代际和代内流动而言,公平的教育可以使他们摆脱家庭背景、父母出身以及家庭收入状况等因素的影响,通过学习获得人力资本和教育投资改变自身状况,使教育这一后天性因素发挥积极的作用.在当下的中国,加快收入流动性,也是形成和扩大中等收入群体的重要途径.一个社会中等收入群体基数的增大,有利于该社会的和谐稳定.教育既是一种投资,又是一种权利,既有经济功能,又有政治功能,促进社会的和谐稳定只是政治功能的一个方面.

教育产品的实际效益高于个体主观评价效用,其消费从表面看是私人的事,但从社会效益和社会公平的角度分析,在市场经济条件下,这种产品应由政府供给或采取某些公共干预措施,增加消费量至一合理水平,从而在一定程度上减少单纯地由市场提供所导致的效率缺失.

二、我国教育产品政府供给的财政能力

教育产品的公共品性质,给予个人、社会极大益处,理论上要求政府提供教育产品,但不意味着政府就一定能够承担起供给教育产品的职责.“巧妇难为无米之炊”,如果财政紧张,那么政府只能满足最基本的行政运行和人民基本生活需求.

教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一,我国政府教育投资占GDP的比重一直低于世界平均水平.在２０世纪80年代中期世界各国教育投入占GDP的比重平均是5.2%,而我国只有2.3%,不仅低于发达国家,也低于发展中国家和不发达国家.研究表明,当人均GDP达到800-1000美元时,公共教育经费占GDP的比重下限为4.07%-4.25%.我国人均GDP1998年已经超过了800美元,2006年甚至已突破1800美元,但公共教育经费占GDP的比重仍在4%以下.我国教育方面存在的诸多问题,有历史、文化、政策导向等原因,究其实,教育投资不足是主要方面.如基础教育的缺失,城乡、地区发展水平的不均衡等,都与教育经费不足相关.

“优先发展教育”战略真正落实的前提条件是政府能够具有一定的经济实力,然后才能把教育摆在突出重要位置.改革开放30年来,我国经济实力得到迅猛发展,财政能力极大提高.1979年我国的财政收入为1146.38亿元,1992年为3483.37亿元,2000年达到13395.23亿元,近5年来,我国财政收入从2002年的1.9万亿元,2003年的2万亿元,到2004年的2.5万亿元,2005年突破3万亿元,2006年接近4万亿元（3.94万亿元）,经济总量跃居世界第四位.这些数据表明我国财力的逐步壮大,目前已解决了物质产品严重匮乏的矛盾,并为改善财政支出结构,加大政府对教育产品的投资力度提供了现实可能,国家公共教育经费占GDP的比重将会逐年增加.

三、完善政府供给教育产品职能的具体途径

政府作为社会的管理者,对教育的公共投资决定着教育能否正常稳定发展,而在供给能力一定的前提下,供给职能的完善及路径探讨,凸显在提高供给水平,获取教育效益方面的重要性.

从经济学的角度看,教育能为社会培养出各类具有特定劳动知识与技能的劳动者,并使这些受教育的劳动者在今后的工作中获得较高货币收益与满足.因此要求政府首先应当扮演好的角色就是确保教育公平的实现,尤其在基础教育（在我国主要是指九年义务教育和普通高中教育）方面,政府更是肩负着义不容辞的责任.曾经一度流行的所谓“教育产业化”的观点,我认为是打着深化改革的旗号,无视教育所具有的特殊规律,鼓吹要像办企业一样办教育,利字当头,唯利是图.这种观点的流行减缓了政府对教育投入的增加,抵消了教育改革发展的成果,也损害了教育的社会形象和公信力.

完善政府基础教育职能,首先应当摆正高等教育与基础教育的关系.义务教育需要普及,建设“世界一流”大学也的确是现实所需.对于政府而言,不能把二者对立起来.政府应当集中有限的财政力量去办义务教育,而将其他教育形式逐步社会化.比如高等教育可以通过大学转制或是社会力量来支持.这也符合国际惯例,因为不管多么富裕,没有一个国家可以包办高等教育.甚至在美国,最好的大学往往都是私立大学.其次,要加大政府对基础教育投入的绝对数量,同时建立起地方和共同分担的保障机制.一些贫困地区和农村义务教育投资难以保证有很多方面的原因.主要是由于政府教育财政投资绝对数量的不足,同时也是因为没有一个有效的、良好的监督机制来保证这部分资金的落实到位.很多地方政府在教育财政资金的使用上不规范,挪用和占用的现象时有发生.这无疑等于使有限的义务教育投资雪上加霜.因此在加大投入力度的同时,更要重视建立起行之有效的资金使用制度.确立义务教育由市县负担,和省政府补助的制度.对财政困难的省、市可以通过和省财政转移支付来解决.同时要加强对教育财政预算和支出的管理,确保资金的科学和合理使用.第三,教育投入法制化.《教育法》第54条明确规定,国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高.所以,随着国民生产总值的增加,各级政府必须增大财政性教育经费支出.这是法律所规定的刚性指标.然而,由于中国的经济发展极不平衡,一些地区的县级财政长期处于赤字状态,根本无力投资教育.当务之急是要运用国家的财政手段,依法对经济困难地区实施义务教育经费补助,停止那些不切实际的创建世界一流大学的经费投入活动,落实法律规定的各项政府义务,从改善基础教育入手,建立公平合理的教育拨款体系.

对于纯公共产品的义务教育,政府应当承担起全部职责.而对于准公共产品的非义务教育的其他教育产品,则应当打破政府的行政垄断,实现办学主体的多元化.教育的公共产品性质和长期的计划经济体制习惯,使得政府一度被认为是教育产品的惟一合法供给者.这不仅在理论上已经受到了公共事业主体多元化的冲击,而且现实中由于社会对于教育产品所表现出的强烈需求,令政府财政捉襟见肘.紧迫的现实要求我们冲破原有的思想和体制阻碍,开放教育市场,实现办学主体多元化.这不仅是实现社会经济发展的需要和必然选择,更是真正意义上的、实质性的社会公平的体现.

教育通过某种转化可以具有商品的可分性和排他性,可以有条件地建立自由交易关系；可以通过市场机制来运行,可以有条件地视作第三产业.可以通过一种新的学校运行模式,来协调教育的公益性与营利性之间的矛盾.市场化公益行为就是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式.就教育而言,市场化公益行为是指办学主体通过某种市场化的方式来获得社会的教育资源,以一种与公共途径相平行的市场途径向社会提供教育怎么写作,为此享受教育怎么写作的人必须交纳一定的学费,而投入教育产品的人则必定要获得一定的经济回报.市场的有限介入既实现了一部分人的私益,同时又满足了社会成员对教育的多元化需求,实现了公益.与政府所提供的教育不同,市场化公益行为意味着把教育这种公共物品经过转化,进入市场,并通过市场运作来向社会提供.

在我国,教育的市场化公益行为始于近年来政府与学校二者关系的分化和改组.随着教育体制的改革和权力的逐步转移,在教育领域内部,传统的政府与学校之间关系开始分化,发育出了举办者、办学者和管理者三个主体并构成了三者之间的制约关系.最先推动这一变化的一个有力因素是社会力量办学的出现.按照法律规定,这类学校是由具有法人资格的企事业组织、党派、社会团体、其他社会组织以及公民个人举办的学校,因此这类学校的举办主体是非政府的各种社会力量.从管理体制来看,这类学校实行的是董事会领导下的校长负责制.从办学经费来源看,主要不是靠政府拨款,而是靠自筹经费、学生缴费及其他社会渠道来解决.从所构成的教育供求关系看,主要是一种具有市场性质的自愿交换关系.因此这是一类完全不同于政府举办的新型学校,二者同政府之间的关系也因此而有很大的不同.政府应该变传统的直接管理为直接管理与间接管理相结合,采取以宏观调控为主的管理方式,通过不同的形式,把相当一部分举办和管理学校的职能逐步从政府的职能中分离出去.彻底打破教育行政性垄断格局,积极培育和开放各种类型的教育市场,形成规范的教育市场形成机制,建立健全有关教育市场准入、正当竞争的市场法规和运行规则.

(三)完善立法,加快教育化进程

教育法制具有教育公共产品性质,从静态看是指国家有关教育的法律制度,从动态的意义理解是指有关教育立法、司法、守法和法制监督等活动和过程.而教育立法是这一系列活动和过程发生的先决条件,教育立法的质量直接影响着教育法制建设的进程.因此,教育立法必须化,充分体现人民的意志.只有立法,才能建立科学、完善的教育法体系,实现教育产品供给中的化公共选择.要实现立法化必须从以下几方面入手：

第一,广泛吸纳社会各阶层人士参与教育法律草案的起草工作.教育法律草案起草是教育立法最关键的一步,不仅要组织法律专家主持起草,还要广泛吸纳各阶层人士参与,让他们充分发表意见,以拓宽法律专家的视野.

第二,广泛听取各阶层人士对法律草案的意见和建议.法律草案起草完毕后,要在各大媒体上公布.广泛听取和吸纳全体公民对法律草案的修改意见和建议,公民参与面越广,越能反映立法,就越能实现立法科学化.有利于增强公民自觉守法的积极性,更有利于法律的实施.

第三,应在更大范围内通过法律、法规.在论及我们应该集中力量制定各种必要的法律时,特别强调：法律要经过一定的程序讨论通过.法律的通过是立法的最终程序,一定要慎之又慎,参与面要广.但是,我国的单行法律一般只在人大常委会上过半数即可通过,参与面太窄,特别是一些行政法规和部门规章,很少征求修改意见,也不召开听证会,通过程序也不严密,在人们不知不觉中就颁布实施了.这导致一些部门的法规有明显的保护本部门利益的倾向,或者各部门之间不协调,相互矛盾或职责权限交叉重叠,给实施带来重重困难.

总之,政府在纠正教育市场缺陷,保障教育效率,调整教育不公平,克服教育发展不均衡,治理教育乱收费,促进经济增长和社会稳定中的作用是市场不能取代的.政府应该通过制定相关教育法律和法规,维护教育公平和有序竞争；通过界定产权,为教育市场的有效运作提供良好的制度环境.

（责任编辑：吴之铭）