网站原创摘 要:改革以来,审批逐渐减少,评审却在持续增加,并已成为某些领域中重要的资源配置机制.评审优于审批,但评审组织者仍可在评审中体现自己的意志.评审组织者对评审的操纵程度越高,评审机制越接近计划经济中的审批.这种操纵在评审规则制定和评审过程中均有体现.评审同时也是一种激励机制,对评审对象具有重要导向作用,并有可能引起评审对象的行为偏差.评审组织者偏离社会利益目标的操纵和评审对象为通过评审所做努力中的偏差,会使资源配置偏离社会福利最大化的目标.因而,应控制通过评审分配资源的比例,尽可能地使评审规则科学化,并保持规则的相对稳定性,规范评审过程,增加评审的公开性,加强评审后资源使用情况的公开监督.
关 键 词:评审,资源配置,激励
中图分类号:F014.3文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)12-0003-08
自改革开放以来,很多学者对“审批经济”展开了批评.还有人认为,改革前的所谓计划经济,实质上就是“审批经济”.更有人呼吁,“审批经济应该终结”,“告别审批经济”[1].很多政府机构也纷纷改革审批制度,减少审批项目,简化审批程序,加快审批速度.到目前为止,“审批”已大大减少,并仍在减少的过程之中.而与审批有所不同的“评审”或评估、评比则大为增长,几乎遍及社会的方方面面,且有持续增长之势.由于评审的结果影响甚至决定着资源的分配,因此,评审已成了中国资源配置的一个重要机制.在一些不能、不宜或尚未市场化的领域,就更是如此.特别是在教育科研领域,国家、省、市级的各种“工程”、“项目”、“计划”、“基地”、“实验室”、“团队”,博士、硕士授权点,以及各级职称、名誉称号都需要经过评审.通过评审者给予相应的资源,未通过评审则一些工作就无从做起.教育事关人力资本的积累和人的发展,科研则是创新活动的关键.而且评审还关系到教育和科研领域中几乎所有人的利益分配.评审同时也是一种激励机制,对相关主体的行为起着导向作用.这种导向作用不仅涉及评审对象在一次评审中的行为,还会影响其长期发展方向.因此,评审对社会经济发展的意义十分重大,应该引起人们的重视,对之加以深入的研究.但至今为止,评审问题尚未引起学界的足够重视.在当前各种媒体上(包括新闻报道在内)的各种文章中,有关审批者多是否定性的,有关评审者则多是肯定性的,极少有人关注评审的负面影响.不过,这一问题涉及范围广泛,利益关系复杂,非有大量研究者,下大功夫,付大成本,用大篇幅,便只能管窥一二.
一、评审是一种资源配置机制
所谓评审,是通过一个评审委员会评价、审查评审对象的能力、资格、业绩等,并根据评审结果决定评审对象是否可以担当某种职位、承担某种任务、获取某些资助和名誉称号等.
评审的有关主体有三类:一是评审组织者,二是评审者,三是评审对象.评审组织者通常是一个组织机构,或几个组织机构的联合,包括的政府部门和民间组织,其共同性是手中掌握着某些需要分配给特定群体的资源(在有些情况下,资源掌握者也委托一个专门的机构来组织评审).评审者通常是一个由若干评审委员组成的评审委员会.评审委员则通常是掌握相关知识和信息的“专家”,但有时也吸收一些相关利益集团的代表,在很多情况下,“专家”同时也是相关利益集团的代表.评审对象则是某一领域中的具体社会、经济活动主体,可以是个人,也可以是一个团队、一个组织.进行这些活动需要使用某些资源,因此他们也是资源的最终使用者.在评审过程中,评审组织者组织通过评审分配某些待分配的资源,并通过资源的分配激励评审对象的某些活动.评审对象参加评审的目的是获取某些资源,并在资源的使用中通过节约资源,或消耗资源的活动获取一定利益.评审委员则在评审过程中直接获得一定的“劳动报酬”,并通过参加评审获得权威和某些可能的间接收益.因此,可以说,评审是一种资源配置机制.
从性质上说,作为一种资源配置机制的评审,是介于计划经济和市场经济之间的一种资源配置方式.计划经济决策过程中的关键是审批,“审批权”由有关的行政部门掌管,决策权操诸行政官员之手.行政官员如果是外行,则有外行决策之讥,即使行政官员们同时也是某些方面的内行,在审批中也是少数人决策,而少数人决策权过多,则有权力集中之弊,并容易出现各种偏差,而且审批过程通常伴随着官僚主义的盛行,甚至滋生腐败,因此常常为人们所垢病.评审则通常是设立一个评价指标体系,由一个评审委员会根据评审对象达到指标的程度来评定.评审委员会又是由“专家”组成,因而常常被认为是专家在决策和资源配置中发挥了作用,提高了决策的客观性、公正性和科学性,大大优于审批.
但在现实中,评审组织者是可以在具体操作中体现自己意志的.在中国的现实社会中,通过评审分配的资源有相当大的一部分是由政府掌握的,或者说是“财政拨款”,通过评审分配资源的过程是由政府机构或政府委托的机构组织的.政府本可以将手中掌握的资源,按照某些“客观”标准,一次性将这些资源拨付给基层组织和个人,由其自主决定如何使用.但很多政府部门在不能通过审批来分配时,却更愿意将大量的资源,细细地划分为许多部分,通过各种各样的评审来进行分配.在通过审批分配资源时,资源分配者通常会指定其用途,甚至对具体的使用过程进行某种控制.显然,通过审批,作为资源分配者的政府部门拥有对相关基层组织和个人的高度控制权.在通过评审分配资源时,评审组织者对这些资源的最终使用也有一定的要求,尽管这些要求不如审批经济中那么明确、细致,但远比一次性拨付的控制程度要高.而且,在组织评审的过程中,政府机构及政府官员可以通过各种方式操纵评审过程,从而实现自己的意志,并不断强化对评审对象的权威.
按照具体操作中评审组织意志的体现程度,评审可能更接近计划经济中的审批,也可能更接近市场机制.在政府机构成为评审组织者的情况下,评审组织者对评审的操纵越严格,对经过评审所分配资源的后续使用过程控制得越严密,评审机制就越接近于计划经济.甚至可以说,在极端的意志下,在极端的权力手中,评审过程中没有什么是不可操纵的.在这种极端情况下,通过评审来配置资源,政府对资源配置过程的控制程度甚至可以等同于计划经济.从社会经济总体的角度说,这类评审越多,则整个社会经济就越接近计划经济.
由于人们的知识和认识能力有限、信息有限以及交易成本的存在等原因,评审过程总会出现一些偏差.但本文的重点在于讨论评审组织者出于对自身利益的追求而对评审过程的操纵和评审对象在评审过程中偏离社会福利最大化的行为.
二、对评审规则的操纵
在正式评审之前,需要制定评审的规则,包括评审程序,对评审对象参评资格和对参评者进行评价审查的标准和指标体系,以及有关待分配资源的规定等.评审工作启动后,评审组织者将有关事项通知可能参评的评审对象,由评审对象按照规定的内容填报评审材料.然后,由评审组织者自己或委托专家对申报者进行资格审查,审查通过者方能进入评审委员会的评审.再由评审组织者选定的评审委员组成的评审委员会,根据评审规则和评审对象的情况,进行评审.最后,根据评审结果,由评审组织者将规则预定的资源分配给通过评审者,从而实现待分配资源的分配.在上述评审过程中,最关键的阶段有三个:一是评审标准的制定,二是资格审查,三是评审委员会的评审.在这些阶段中,评审组织者均具有在一定程度上操纵评审的可能性.
为使评审具有客观性,评审总是按一定规则进行的.最简单的是提出评审中重点要考查的若干条件、表现.但在评审更具重要性,评审内容更为复杂的情况下,通常需要设计一个对参评者能力、业绩、贡献加以评价的指标体系.例如,在大学的职称评审中,首先将教师的任务分解为教学、科研两大方面.教学方面可以进一步分解为教学工作量(授课学时)、教学质量(包括学生评议结果、教学方面的获奖情况等).科研方面可以分解为科研项目、出版的专著和教材、在学术期刊上发表的论文、获得的科研奖项等.每一分项再分为若干级别,如一级(“国家级”)、二级(“省部级”)、(“市级”、“校级”),每个项目中不同级别的“成果”赋予不同的分数.
规则总是由人制定的,有人参与就会有人的主观因素渗透其中.由不同人制定出的规则是不同的,这就出现了一个由谁来制定规则的问题.一般说,评审的组织者同时也是规则制定的组织者.在规则的制定中,最重要的参与者当然是评审组织者.
在有些情况下,评审组织者直接承担了制定规则的工作,自己设计出一整套评价标准和指标体系,交由评审委员会在评审过程中按此规则进行评审.在这种情况下,评审组织者自然可以很方便地将自己的意愿体现在评审规则之中,使之更符合自己的意愿和利益.例如,政府各部门组织的评审,会要求评审对象更符合全国某一方面的发展规划,省、市组织的评审,则要求评审对象为本省、本市做贡献.一个政府部门下面又包括若干分支机构,每个分支机构又由若干成员组成,但并非所有分支机构、所有成员都参与评审工作,都参与评审规则的制定.在这种情况下,评审的操纵者不一定是名义上的评审组织者,也可能是作为评审组织者的政府部门中的个别官员,甚至不一定是该部门的最高官员,还有可能是具体负责评审工作的分支机构官员.由于评审组织者或负责具体操作的官员有其异于社会整体的利益,因此,评审组织者自身的利益不一定与社会福利最大化的目标相一致,参与制定规则的分支机构和个人,也有可能将自己有异于部门整体的意愿渗入评审规则之中,所制定的评审规则可能不完全符合社会的整体利益,甚至不完全符合名义评审组织者的整体利益.由于评审组织者不可能制定出完全契约意义上的评审规则,评审规则也不可能完全地符合评审组织者原本的意图.
在另一些情况下,评审组织者会更为审慎地组织一个委员会,通过讨论、表决来通过评审规则,而不是将自己起草的方案直接付诸执行.但是,通过对参与规则制定者的选择和影响,同样可以制定出更符合评审组织者意愿的规则.而且,为了提高效率、避免陷入无休止的争论,讨论和表决总是针对一个预先制定的方案进行的.因此在委员会讨论、表决之前,仍有一个方案起草的过程.在这种情况下,方案起草者显然有机会将自己的愿意渗入讨论方案之中.由于讨论过程是耗费成本的,不可能“充分”(尽管在官样文章中总会有“经过充分讨论”的字样).尽管方案的具体起草者可能是政府部门的一个分支机构,甚至是其个别成员,渗入方案中的起草者意愿不一定合理,却不可能完全在讨论中被清除.而且,付诸表决的方案总是以评审组织者的名义提出的,评审组织者常常也是参与方案制定以及讨论和表决者的“主管部门”或领导者,也就是说,方案是由有权威的“领导”提出的.从组织的政治经济学来看,毫无疑问,领导们提出的绝大多数方案会在不经过大的修改的情况下,被由下属专家组成的委员会中的绝大多数委员所通过.这样,在很多情况下,方案的起草就成了规则制定过程中唯一具有决定意义的阶段.
即使在规则制定过程中真正进行了有实质意义的讨论和修改,评审组织者仍可以在很大程度上进行操纵.如前所述,参与讨论和表决的人员,是由评审组织者选择的,评审者可以尽可能地选择那些与自己具有大体相同的取向,或更“具有组织纪律性”,更能“领会领导意图”,更愿意“服从领导”的专家.即使在需要有非下属单位的“独立专家”时,也仍然可以选择一些更“合适”的“专家”.当然,评审组织者以外的讨论、表决者不可能在所有问题上都与评审组织者“保持一致”,尤其是在这些人也是可能的评审对象或与其利益相关者的情况下,就更有可能提出有利于他们自身或他们所代表的利益集团的“修改意见”.一些有“影响力”的“专家”,有可能将自己的意愿渗入评审规则.但由于不同的专家自身利益或他们所代表的利益集团不同,价值取向不同,他们的意见不一定符合社会整体利益,此类讨论也常常是观点不一、充满争议的.因此,对于参与讨论者的大多数修改意见,规则制定的组织者接受与否都是有理由的.从而规则制定组织者实际上仍然拥有很多“自由斟酌”的权力.总之,最终通过的规则总会更多地代表规则制定组织者和讨论方案起草者的意见.
在有些情况下,评审组织者本身也有可能成为评审对象(例如,大学校长的职位或许只有已经获得最高职称者才能担任,但一些“领导班子成员”可能还需要参加职称评审)或代表一部分评审对象的利益.在这种情况下,评审规则更有可能在资源分配的意义上,向一部分评审对象倾斜,使其在评审规则上就占有一定的优势地位.例如,负责某一领域管理职责的政府部门常常有“直属”的下属单位,同时又负责大量“非直属”同类单位的某些管理和“指导”的职能.例如,在目前的中国,教育部有直属的大学,但大部分大学是省属、市属的.在此情况下,就可能出现偏袒直属单位,歧视非直属单位的问题.这一问题在评审规则的制定中,也常常有所体现.再如,在一个大学内部,在制定“重点学科”、职称评审等各种评审规则时,校长和参与评审组织和评审规则制定的科研处长、教务处长等人所在的学科就可能得到某种“关照”.从而,“领导”所在学科就会成为在评审中占有优势的“领导学科”.当然,从事“领导学科”的其他教师,也有可能借领导之光,得到一些特殊的关照.例如,在职称评审和“科研工作考核”的规则制定中,需要对不同学术期刊“定级”,检测设有实际质量大体相同的《东方研究》和《西方研究》两种期刊,当“领导”从事的是“西方学”专业时,就有可能将《西方研究》定为一级期刊,而将《东方研究》定为二级期刊.这样,与东方学系相比,西方学系在学科发展和教师的职称评审等各种评审中就会占有优势地位.
所谓规则,本身就具有一定稳定性的含义.规则一旦制定出来,并经过某种过程得以确认,付诸执行,就应该具有一定的稳定性,在一定的时期内,每次同样的评审,执行同一规则.但随着时间的流逝,规则运行的环境会发生变化,因此,规则的稳定性只是相对的,需要根据情况的变化进行某些修改和调整,乃至全面地重新制定新的规则.而在“根据需要”的旗帜下,频繁地重新制定规则时,便可能出现操纵规则的极端情况,评审组织者甚至可以在每一次评审时都重新制定一套规则(一次一变的规则不是真正的规则,这样的做法实际上就是无规则地操纵).在这种情况下,评审组织者甚至可以达到想让谁通过评审谁就能通过的程度,从而使评审在操纵程度上完全达到计划经济下审批机制的水平.
当然,评审规则的制定总是需要有一些根据或元规则的.因而,在现实中,评审组织者在制定规则中的操纵行为也是有限制的,但其影响仍然是相当可观的.在中国的现实中,很多规则制定中最重要的根据是上级管理部门制定的规则.在这种情况下,一个部门中所有下属单位自行制定的规则在大的方面会具有一定的趋同性.因此,级别越高的规则,影响面越大,越值得关注.
三、对评审过程的操纵
在确定了评审规则,正式开始评审过程后,首先是评审对象申报,然后是对申报者进行资格审查,最后是评审委员会的评审.由于通过评审可以获取资金或其他的利益,只要有可能,可能的评审对象都会愿意申报.在评审范围而不申报者,只是那些明显不具有参评资格或明显无法通过评审者,对于这些人或单位来说,申报只是白白付出努力和相应的成本.因此,在很多评审中,申报者常常数量很多,其中不乏根本不具有基本的参评资格,试图混水摸鱼者.于是,评审组织者通常会在提交评审委员会进行评审之前,按照评审规则中有关参评资格的规定,对申报者进行资格审查.
一般说,有关参评资格的规定是相对简单的一些“硬件”条件,是容易辨别、认定和核查的.因此,现实中的很多资格审查工作是由组织评审的政府部门或一个组织的职能部门中具体工作人员承担的.但是,正如计划经济中的计划制定者不可能制定出针对一切细节、针对一切可能出现的情况的经济计划一样,评审规则中的评价标准或评价指标体系也必然是不完备的,总会存在许多不清晰之处.在很多情况下,有关参评资格的规定并不是容易“明晰化”的.例如,在不同的专家心目中,在不同大学的有关规定中,对于各种类别学术成果级别的划分就是不同的.在这种情况下,就需要在实际执行中做出判断、认定.而判断、认定的权力,或者说有关规则的“解释权”是归评审组织者或其具体操作部门的,在有关文件中通常也会明确载有其“解释权”归属的条款,从而评审组织者就有了对资格审查过程进行操纵的可能.或者说,在一定程度上,这种权力掌握在负责具体工作的人之手.
明显地具备了所有评审资格所列条件,甚至在所有相关条件上均具有明显优势的评审对象,毫无疑义地会通过资格审查,除非负责资格审查者掌握了可以随意而为的绝对权力.资格条款的不清晰之处更多地存在于边缘地带,负责资格审查者在资格审查中进行操纵的范围一般也限于这一边缘地带.但边缘之处多“细节”,而“细节”更需要“解释”,“细节”可以决定成败[2].对于某些方面处于边缘地带的申报者,拥有“解释权”的评审组织者可以选择“从宽”或“从严”.一般性的从宽或从严的选择,可以控制通过资格审查者的人数.而在不同申报者在不同资格条件上有所不同时,资格审查者就有机会通过有选择地在不同条款上分别从宽、从严,甚至通过对同一条款做出不同解释,来操纵评审对象中谁能够通过资格审查,从而造成边缘上的不公平.
与“边缘”二字的字面意义不同,在现实中,除了绝大多数申报者都能通过评审的情况之外,处于边缘位置的评审对象数量并不少.如同在任何竞赛中一样,明显具有绝对优势者总是少数.边缘的移动,将会影响相当多的评审对象.边缘地带的宽度或范围的大小,还决定于有关资格的规定的明晰程度.有关资格的规定越不明晰,资格审查者可操纵的边缘地带越宽,涉及的申报者比例越大.在某些情况下,甚至可以使大多数申报者处于边缘地带.
在正规的评审过程中,评审委员会委员对评审对象的评价应该是独立做出的.但在现实中,评审组织者可以通过各种方式影响评审委员.在事先制定的评审规则中,评价标准和指标体系,以及评审程序、可以通过评审者的名额限制等等,都对评审委员们的评审工作做出了一些限定.除此之外,还有有关本次评审的导向、指南等文件,供评审委员们“参考”.有些导向、指南之类文件,也在事先提供给评审对象,供其在申报工作中参考.应该说,这类导向、指南并非完全不合理,甚至可以说,其中大部分是合理的,毕竟是要拿到桌面上的东西,甚至是向全社会公开的,应该符合社会需要,符合社会福利最大化的目标.但由于存在知识不完全、信息不完全等问题,某些导向是否真的符合社会整体利益,并不容易做出明确的判断,似是而非的导向,以及体现评审组织者与社会利益不一致的利益的导向有机会混入其中,当然在公开的“文件”中,这种偏离不能太过明显.
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当评审过程进入评审委员会评审阶段后,评审组织者仍然可以通过影响评审委员们的评价来影响评审结果.在评审委员会召开评审会时,一般不允许评审委员们公开发表意见,但评审组织者却可以在对评审委员会做有关情况说明时,进一步发布一些仅对评审委员公开的导向性建议.当然,还可以“私下地”,仅对部分“可靠”的委员散布一些导向性意见.显然,在这种公开范围有限的情况下,评审组织者可以或明或暗地发布一些不宜向全社会公开的导向性意见.公开性越差,有关信息传播范围越小,评审组织者发出偏离社会福利最大化目标的导向信号的可能性越大.
而且,评审委员们虽然似乎相当地“独立”、“自由”,但评审委员通常是由评审组织者选定的.评审组织者可以通过选择那些更“听招呼”、更能“领会领导意图”,或其本身的取向与评审组织者一致性较高的专家作评审委员,来使评审结果更接近自己的意愿.在多次重复性评审中,更可以通过观察评审委员们在以往评审工作中的“表现”,有目的地排除“不合适”的人,选择更“合适”的人,从而使评审结果更好地体现自己的意愿.因此,随着评审的持续,评审组织者操纵评审过程的能力会得到逐渐的增强.在有些评审过程中,为了使评审委员的选择更具“客观性”,评审委员是通过计算机在“专家库”中自动选出的.但是,“专家库”的建设过程在一定程度上是可操控的.而且,计算机是由人操纵的,所谓计算机自动选择也有可能流于形式.
事实上,大部分的评审委员是很容易被导向的.从利益角度说,在大多数评审中,评审委员们与大多数的评审对象没有太大利害关系,除少数评审对象被其关注外,对其他评审对象的评审结果并不是很关心.当然,应该说,评审委员们多是素质高于普通人的专家,除具有必需的专业知识,掌握更多的相关信息,具有更强的判断力外,一般也具有高于普通人的公益心和原则性.但在现实的评审中,评审委员们不可能深入地了解所有评审对象的实际情况,也不可能进行深入的实地调查,对评审对象的评价一般只能根据申报材料做出.而且,为了节约评审成本,评审委员会的会期通常很短.在限定的时间内,评审委员们甚至不可能详细地审查所有的评审材料.当评审材料本身存在查重问题时,评审委员们也不可能对所有评审材料做出有效的分辨.显然,在不可能充分地了解信息,深思熟虑地做出判断的情况下,评审委员们也更容易被评审组织者导向.
在有些情况下,评审组织者还可以有目的地、有选择地向评审委员会提供有关评审对象的信息.例如,将所有评审对象某些方面的特征整理成表格,供其在评审中参考.这种参考性的表格方便了评审委员在短时间内迅速了解某些方面的信息,节约了时间,但也使评审组织者有机会渗入自己的意图.同样是为了节约评审成本,还可以将评审过程分为二级或更多级,每一级评审淘汰一部分评审对象.评审组织者可以将初级评审的结果提供给高一级评审的评审委员们供其参考.显然,如果评审组织者在初级评审中安排少数更“合意”的评审委员,则在初级评审中就更能实现自己的意图.当这种初评结果提供给高级评审的评审委员会时,就可以对高级评审委员会的评审结果产生重要的影响.在这种评审制度下,尽管高级评审委员会委员被尊为“大评委”,初级评审委员会委员被称作“小评委”,但对于整个评审结果来说,“小评委”常常比“大评委”更有影响力,更能发挥作用.
四、评审对象在评审中的行为
评审不仅是一种资源配置机制,同时也是一种激励机制.作为一种激励机制的评审,对评审对象的行为具有重要的导向作用,激励评审对象向评审组织者设立的目标努力,也促使他们向评审组织者靠拢.
正如任何激励机制一样,作为一种契约,总是不完备的,而不完备的激励机制,会产生激励偏差,使被激励者的行为产生扭曲,偏离激励者设想的目标,偏离社会福利最大化的取向.尤其是在教育、科研这类活动中,人工设计的激励机制较一般行业更为不完备,所产生的激励偏差也更为严重[3].
也许,在评审中,评审对象最简单、最恶劣的行为偏差是评审材料查重.由于实地、实物的核查需要付出高昂的成本,在现实中极少实施,甚至进行这种抽查的情况也不多见(即使是在要求报送实物的情况下,教育、科研领域实物的真实质量也是难以确认的).在大多数评审中,资格审查和评审委员会的评审是根据申报者报送的评审材料进行的.如前所述,在资格审查和评审委员会的评审中,这种检测造的材料是难以判别的.由于查重活动是根据评审的要求而进行的,当然极具针对性,比反映评审对象真实情况的材料更符合评审的条件和评价指标体系.因此,查重者可能比虽然具有真实实力而不查重者更容易通过评审.进一步说,在评审的事后,由于核查的内容难以确认,核查成本高昂,而且在核查中同样可以用查重的方式应对,查重行为在事后被发现的概率很低.在这类查重行为被发现的现实事例中,绝大多数是由“内部人”揭发而暴露的.由于揭发本单位的查重行为需要承受本单位领导以及大多数“群众”的打击,除非“不想混了”,否则就不会去搞这种揭发,此种事例并不多见.在一次次评审中查重者受益,实事求是者受损的情况下,查重者就会越来越多,以致慰然成风,查重的程度将越来越高,申报材料中的水分越来越大,越来越离谱,查重的方式、手段也层出不穷,花样繁多,且不断翻新.查重对社会的危害不言自明,它是一种具有很大“外部性”的活动,涉及范围广大,且影响深远.
为通过评审,评审对象们还会进行各种影响活动.在这种影响活动中,评审对象会努力以各种方式接近、说服乃至收写对评审过程有影响力者,包括评审组织者、参与资格审查者和评审委员会委员.在规则制定中,使制定出的规则更加符合自己的情况,在资格审查中,使处于边缘地带的自己顺利通过,在评审委员会评审中,让尽可能多的评审委员给自己尽可能高的评价或同意自己通过评审.有针对性的影响活动才能更有成效.在资格审查者和评审委员会成员固定,并为评审对象众所周知的情况下,这些人就会成为评审对象重点的活动对象,从而使这些人在评审对象中获得某种权威地位,乃至某些实际利益.在资格审查者和评审委员会成员不固定,而是临时选定的情况下,及时地获得有关评审委员会组成的信息就是至关重要的.此时,对评审组织者的活动就增加了一个内容,即通过评审组织者得到这种信息.与此同时,评审组织者也可以通过有选择地渗透相关信息来影响评审结果.而对于无法获得这些信息的评审对象来说,则需要增加影响活动的投入,增加“影响成本”.
幸运总是落在有准备的人头上.查重毕竟是一种“坏事”,除无耻到极端者外,人们总是倾向于在不需要查重,且以合适的成本能够达到同样目标的情况下,不去查重.不是在没有实质性变化的情况下,通过查重仅仅将指标搞上去,而是以真正的实力和真实的表现去争取.当评审成为一种重要的资源配置机制时,在多次重复性评审中,作为一种激励机制的评审规则,就会对评审对象未来的努力方向产生重要影响,促使评审对象按照评审规则规定的资格条件和评价指标体系,努力使自己具有需要具备的真实条件,并尽可能地在每项指标上都占有优势地位.对于教育、科研机构来说,努力地将教学、科研搞上去,就具体化为努力地将各项对评审“有用的”教学、科研指标搞上去.而在评审规则不完备的情况下,由此激励出的努力自然也会出现偏差.显然,在评审指标体系中,对任一指标的过分强调,都会使评审对象们在一定程度上忽视另外一些指标.例如,强调教学会使教师们忽视科研,而强调科研又会使其忽视教学[4].例如,在前述东方学与西方学的例子中,会使教师更为重视西方学而忽视东方学,在长期中,会使西方学过度发展,东方学发生萎缩.而面面俱到,过于全面的评价指标体系,特别是带有“一票否决制”条款的评审规则,又会使评审对象们无法“集中兵力打歼灭战”,在某一方面取得重大创新,逼使他们“四面出击”,疲于奔命,甚至陷于焦燥之中,产生异化.还会使所有评审对象在长期中趋同,抑制“特色”的发展.
正如其他需要与他人交往的活动一样,在为评审而进行的影响活动中,人际关系是极为重要的,特别是在具有特殊主义人际关系文化传统的中国,就更是如此.从既往已有的人际关系在当下及未来活动中的作用来看,可以将人际关系视为一种资本,可以用它来减少各种与相关人员交往,取得各种帮助的成本[5].因此,在多次重复性评审中,评审对象会努力发展和保持与评审组织者、参与资格审查者和评审委员会委员的长期关系.在有成员参与评审的评审对象及其单位之间,可能会逐渐形成相互“合作”关系,使通过评审分配资源的过程成为这些人或单位间对资源的瓜分.在没有直接可利用关系的情况下,也可以利用各种间接关系,从而在长期中,会形成复杂的关系网络.当然,在评审中可以利用的所有关系中,最重要的关系是与评审组织者的关系.而在评审对象与评审组织者之间,关系是不对等,在很多情况下,存在行政上的上下级隶属关系.在这种情况下,评审可以增进评审组织者对评审对象的影响力和权威,强化两者之间的依附―庇护关系[6],促使权力向上集中(这也是一些政府部门和行政官员热衷于评审的重要原因).关系在评审中的重要作用,还增进了评审对象单位内部拥有可利用关系者的地位.反之,在本单位有地位者,特别是处于领导职位者也更容易建立这种关系.因此,可用于评审的关系与其在本单位的职位、地位之间会形成一种“良性循环”.而且,这部分人通常既要承担行政工作,又要忙于拉关系,根本没有时间和精力完成与通过评审所获资源相应的工作,于是便需要利用其他人来完成这些工作,甚至出现一些专门通过评审“拉项目”的“经纪人”.
五、结语
应该说,评审作为一种资源配置机制和激励机制有其优点.但是,且不论通过评审分配的资源在评审后的使用效率(这当是另文的研究内容),仅就评审过程本身,其结果也距理想状态甚远.也许,最初的评审发起者本意是好的,但铺满鲜花的道路最终却可能通往地狱.不完备的制度会在有关行动者的互动中产生行为偏差或扭曲.何况在很多情况下,制度设计者们在设计制度时,并没有考虑制度中的人会做出什么样的反应,在长期的互动博弈中会以何种对策应对.无论是评审组织者偏离社会利益目标的操纵,还是评审对象在评审过程中和为通过评审而做准备的过程中的行为偏差,都会使资源配置偏离社会福利最大化的目标.而且,从发展趋势看,在评审的不断重复中,通过评审组织者、评审委员与评审对象的互动博弈,评审的弊端有递增之势.还存在决策权向评审组织者集中,评审机制越来越向计划经济中审批机制靠拢的趋势.甚至后续不断增多的评审不断地演化为评审组织者和评审对象设租―寻租的手段.
显然,在评审组织者与评审对象的互动或博弈中,评审组织者永远是处于主导地位的先行者.因而,这里对希望通过评审来分配资源的评审组织者提出以下政策建议:
第一,控制评审数量和通过评审分配资源的比例.应该明确的是,作为一种资源配置机制,评审机制的适用范围是有限的,不可“放之四海”.
第二,尽可能地使规则科学化.规则的科学化程度越高,越完备,产生的偏差越小,花费较多成本去制定规则是必要的.同时也应该承认,完备的、“完全科学”的规则是不存在的,对于否定性规则更应慎重.
第三,保持规则的相对稳定性.在多次重复性评审中,规则一旦制定并付诸执行,就应该保持相对的稳定性,不能过于频繁地修改规则.
第四,规范评审过程.评审过程的所有阶段都应该按既定规则规范操作,并在每个阶段保持一定的成本和花费的时间,不能为了“节约”而随意减少.
第五,最大限度做到全过程、全方位的公开性.包括评审规则、评审过程、评审结果,甚至每个评审委员的评审意见都应尽可能地公开.只有公开,才能被有效地监督,才能促进公正、公平.
第六,加强对通过评审分配的资源使用情况的监督考核.考核的内容不能仅限于是否完成、是否结项,还要看结项的项目是否增进了人类知识的进步,是否增进了社会福利.当然,在后续工作的考核中,还应注意不能过多干预工作本身的过程.
aluatinganizerswhichdivergefromsocialbenefitaswellastheeffortpeoplemakeinordertopasstheevaluationwillmakeresourceallocationdivergefrommaximizationofsocialwelfare.Therefore,theproportionofallocatingresourcethroughevaluationshouldbecontrolled,andrulesshouldbemadescientificallyandshouldbekeptrelativelyconstant.Inaddition,theevaluationprocessshouldbemodified,theopennessofevaluationshouldbeincreased,andthesupervisionoftheresourceusageafterevaluationshouldbeenhanced.Keywords:evaluation,resourceallocation,incentive