推进铁路财务体制改革的建议

中图分类号：F230文献标识：A文章编号：1009-4202（2011）11-000-02

长期以来,我国铁路建设主要由国家投资,资金来源依赖于征收建设基金和向银行贷款,由于投资主体、筹资渠道和融资方式单一,管理方式落后,严重制约了铁路建设规模的扩大和融资能力的增强.根据国务院颁发的《中长期铁路网规划》目标显示,到2020年,全国铁路营业里程将达10万公里,总投资规模约2万亿元.为了满足大规模铁路建设资金的需求,铁道部适时出台了铁路投融资体制改革推进方案,明确提出以扩大合资建路规模、推进铁路企业股改上市、扩大铁路建设债券发行、合理使用银行贷款等多方面的改革重点,并在体制改革和市场化运作方面迈出了坚实的步伐.所有这些举措,不仅对于实现铁路投融资多元化、推进主辅分离、加快现代企业制度建立等提供了现实可行的有效途径,而且对于深化铁路财务体制改革和强化财会监督提出了更新、更高的要求.

一、铁路运输财务体制存在的缺陷与不足

随着铁路实行主辅分离、投融资体制多元化、专业运输公司改制上市等一系列改革举措的有序进行,铁路运输财务体制与铁路改革和跨越式发展不相适应的某些缺陷,也逐渐地显现出来.概括起来主要有以下几方面：

1.多层次的财务决策体系尚未形成.

现行的铁路运输企业（除按现代企业制度要求改制的专业运输公司以外）并非真正意义上的公司制企业,由于产权关系不清、权责不明、企业法人治理结构尚未形成,加之在财务决策和日常管理中缺乏科学程序和制度,容易导致独断型财务管理模式产生――即所有重要的财务活动均以企业主要负责人个人决策为导向.独断型的财务管理存在诸多弊端,如：财务决策缺乏科学依据和长远目标；企业筹集资金继续沿用向上级“跑靠要”的单一模式；资金使用缺少科学计划和明确方向,给国家和企业造成不必要的经济损失.

2.财会监督机制不够健全.

所谓财会监督包括财务监督和会计监督,两者都是由于委托写作技巧关系出现而产生的监督.但财务监督本质是由于两权的分离,所有者作为委托人,对经营者所进行的产权监督,主要体现所有者意志；会计监督本质则是由于经济主体的出现,为了满足相关各方利益要求,对其经济活动过程实行的全面监督,强调提供的会计信息真实可靠.但由于铁路运输企业尚未全面完成公司制改造,产权关系不清,写作技巧关系不明,一方面造成财务监督的低效,具体表现是上级单位财务部门通常将财务监督权交给下属单位领导或财会人员,出现写作技巧人自己监督自己的尴尬局面,从而给极少道德品质低劣的写作技巧人侵吞企业资产提供了可乘之机；另一方面导致会计监督弱化和会计信息失真,一般情况下各级铁路运输企业的会计人员通常是由单位行政领导人任命,换句话说各级会计人员实际上是相应行政领导人的写作技巧人,因而难免会出现以不实财务信息对付上一级委托人的情形.

3.财会信息控制质量、透明低不高.

财务信息失真是国内外企业普遍存在的现象,铁路运输企业也时有发生.造成财会信息控制质量不高的原因是多方面的,既有企业制度本身的原因,由于经营者多权在握,对公司内部人缺乏有效制衡与监督机制所造成的“内部人控制”现象,财会监督流于形式,缺少应有的约束机制、缺乏必要的信息披露透明机制等等.

4.财会人员管理体制亟待创新.

随着铁路财务管理体制改革的推进,铁路运输企业财会人员管理体制改革也取得了一些进展,不少企业试行了会计委派制或会计负责人委派制,明确了各级财务负责人由上级主管单位任命或报批备案制,这些对加强和改善铁路运输企业财会人员管理起到积极作用.但是,这种改革在理论和实践上的步伐仍显滞后,财会人员在企业中的地位和作用不很明确,尤其是财会人员管理体制改革与创新有待推进和深化.

二、铁路财务管理体制改革设想

实现铁路跨越式发展,必须大力推进铁路投融体制改革,加快铁路运输企业现代企业制度的建设,推进专业运输公司体制改革,通过资产重组,资源整合,股份上市等形式,使铁路运输企业成为具有相当经营规模、核心竞争力强、经济效益好的铁路专业运输市场主体.因此,紧密结合铁路运输企业改制的实践,改革和完善铁路运输企业财务管理体制,应从以下几方面入手：

1.依据铁路管理体制改革实施方案,积极稳妥地推进铁路运输企业的公司制改造,建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,从制度上确保实现企业财务管理体制的改革创新.

2.按现代企业集团母子公司框架改组铁路局和直管站段,使之成为有限责任公司或股份有限公司,现代企业制度要求设置相应的财务管理机构,实行集中与分散相结合的财务管理模式,逐步建立科学的财务决策体系.

3.不断完善企业法人治理结构,强化企业内外约束机制,同时建立会计诚信激励机制,确保会计信息的真实、准确、可靠.

4.构建与现代企业制度相适应的企业内部财务监督体系,进一步强化企业外部监督机制,形成内外结合、不同层次的财务监督系统.

5.加快铁路运输企业财会人员管理体制改革,进一步推行会计全员委派制试点,切实提高会计人员整体素质水平.

三、铁路运输财务管理体制改革路径探析

铁路运输企业的改革目标是建立现代企业制度的公司制企业,铁路企业财务管理改革目标是建立与现代企业制度相适应财务管理体制.按照前述的改革设想,铁路运输财务管理体制改革应从以下路径展开：

1.以母子公司财务管理体制为依据,构筑铁路运输企业新型的财务管理体系.

现代企业集团型公司模式比较适合铁路运输企业组织形式的构架,在企业法人治理结构基本形成的前提下,按照母公司（集团公司或路局）、子公司（直管站段）层级设置相应财务管理机构；上级公司作为出资人依法对下级公司享有以下财务权利：（1）战略规划控制,（2）预算控制,（3）会计控制（包括财务会计制度和统计核算控制）,（4）审计控制,（5）重大事项审批备案；形成企业内（股东会―董事会―总经理）外（母公司―子公司）多级财务决策机制,从而避免企业财务决策完全由领导者个人拍板的做法.

2.按公司制要求构建内部财务监督体系,不断完善外部监督机制.

按公司制要求构建铁路运输企业内部财务监督体系：首先,必须明确公司制企业内部各权力制衡机构相应财务监督权利,即股东大会行使所有权财务监督,监督的对象是企业的董事会；董事会行使法人财产权的财务监督,监督的对象是企业的经营者；而经营者行使的是经营权财务监督,监督的对象是企业中层管理人员；监事会则是公司的监督机构,代表股东大会对董事和经理的财务活动进行全面监督.其次,充分发挥监事会、财务总监（总会计师）、内部审计三个监督机构的作用,真正形成以监事会为中心、三位一体的内部财务监督体系.再次,建立和健全企业外部监督机制,积极依靠经济监督部门,如财政、税收、银行等对企业会计核算情况实施跟踪检查和监督,定期聘请会计师事务所等相似度检测机构进行审计监督,建立起有效的内外监督机制.

3.强化铁路运输企业财务约束机制,提高会计信息质量管理水平.

铁路运输企业各级财务机构既是财务活动的执行者,也是财务信息的发布者.真实、可靠的财务信息不仅为企业债权人提供投资决策的依据,同时也为企业经营者提供原始管理数据.改革财务管理体制,就是要从制度上有效遏制财务查重现象.因此,必须通过建立企业内外约束机制予以实施.第一,建立企业内部约束机制.依据《企业会计制度》和相关会计准则要求,完善铁路运输企业内部会计制度,严格会计核算程序,通过有效的监督和控制提高会计信息质量.第二,强化外部约束机制.依靠社会监督和政府监督营造良好的会计环境,规范注册会计师执业行为,尽可能减少人为因素造成的会计信息失真.第三,启动会计诚信激励机制.把会计人员执行会计制度情况和诚信表现纳入业绩考核范围,促使会计人员自觉遵守会计法规.第四,明确企业领导人作为会计行为责任主体应承担的责任.《会计法》规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性和完整性负责”,企业领导人责任风险的加大,有利于强化自身的法律责任意识,防范其利用职权强行指使会计人员,从源头上杜绝做检测现象的发生.

4.加快铁路运输企业财会人员管理体制改革,全面推行会计人员委派制.

深化铁路运输企业财会人员管理体制改革,必须解决好以下关系问题：首先正确认识现代企业会计职能的嬗变.随着社会经济的快速发展,传统的“大会计”概念分解为管理会计与财务会计已成为必然.管理会计代表的是企业利益,它通过对财务会计所提供的信息进行综合、加工、整理等活动,为企业经营决策提供科学依据,并直接参与企业的经营管理,履行的是管理职能,应纳入企业内部会计范畴；财务会计代表的是外部利益,它以会计准则和会计制度为依据,通过对企业资金运动的客观反应,为投资者、债权人、社会公众、政府部门等提供会计信息,也为管理会计提供直接的资料来源,财务会计属于外部会计,其人员只能由外部委派,以保证会计信息按照客观公正的要求披露.将财务会计从现行的所属机构人员编制及隶属关系中分离出来,由集团公司实行全员委派,以相似度检测立场对铁路运输企业实施监督,客观公正地行使会计监管职能.其次,集团公司应设立专门会计委派中心,除统一负责向下属企业派驻会计人员外,还应对其管辖的会计人员进行登记、考核、培训、注册、推荐以及薪金福利发放等日常管理工作.再次,必须强调对主要会计人员如总会计师、会计负责人或会计主管等的任命或委派,应由所有者或上级单位领导人做出,同级单位行政领导无权任命或委派.

5.加强会计人员诚信教育,不断提高铁路企业会计人员素质.

会计人员的业务素质和职业道德水平的高低,直接影响会计信息的质量和会计监督的有效实施.加强会计队伍自身建设,全面提高会计人员素质,营造诚实、守信的社会道德氛围,是铁路运输企业财务管理永恒的课题.因此,不断提升铁路会计人员素质,应从以下及方面入手：一是树立强烈的责任感.会计人员不论遇到何种情况,不丧失原则,不谋私利,做到依法办事,真正成为国家财会法律和制度的忠实维护者.二是提高会计人员专业知识和技术水平,促使其知识不断更新提高,能够适应社会发展要求.同时,加强会计人员的继续教育,严格定期培训制度,要有计划、有步骤地长期、分批选拔中青年进修培训,鼓励和支持会计人员参加多种形式的学历教育,以提高理论水平和业务技能.三是加强会计人员职业化管理,完善会计人员从业制度,严格确定从业任职资格的条件,实行定期执业资格考试和持证上岗的职业制度.四是抓好会计基础工作建设.提高会计信息质量,必须有健全、规范的会计秩序和会计基础工作做保证.