当前供水行业定价成本监审的几个问题

摘 要：城市供水由于其行业特殊性,自然垄断特性与市场化机制的引入使得其成本及定价机制有其必然的特殊和难度.本文以此为探讨对象,分析供水定价成本监审的实质和原则,对目前供水定价成本监审中的一些问题进行探讨,提出改进和建议.

关 键 词：供水政府定价成本监审原则

近些年来,城市供水企业的市场化改革进程得到了有力的推进,大部分城市的供水企业均已建立了政企分开、自主经营、自负盈亏的现代企业制度.伴随着市场化改革进程的,是城市供水定价成本的监审及水价形成机制的探索.

相比较其他企业而言,城市供水行业有其特殊性,其产品是满足城市居民生活和生产经营所必需的自来水,其产品属性既有商品特性,又有公共必需品的特性,自然垄断特性与市场化机制的引入使得其成本及定价机制有其必然的特殊和难度.2006年,《城市供水企业定价成本监审》征求意见稿发布；2010年底国家发改委发布《城市供水定价成本监审办法(试行)》.然而在实际操作过程中,仍有许多问题值得深入研究和探讨.

一、供水企业定价成本监审的实质

根据《中华人民共和国法》和各省级政府制定的政府定价目录,自来水实行政府定价.《中华人民共和国法》规定“政府定价等应当依据有关商品或者怎么写作的社会平均成本等”.也就是说政府管制的关键点是把社会平均成本作为制定政府指导价、政府定价的基本依据之一.

社会平均成本是指不同企业生产同种商品或提供同种怎么写作的平均成本,是对行业内生产同种产品的所有企业按照加权平均法所计算的成本.但是,对于自然垄断行业来说,如供水、供气、供电、供热等,由于其行业特殊性,在一个市场区域内往往只有一家企业,企业的个别成本就是该区域范围内的行业成本,且由于其行业特性,产品并不能实现不同区域间的流通和交换,不能在市场上实现竞争,其成本更多意义上是个别成本属性.

那自然垄断企业社会平均成本如何确定呢?定价成本监审实际上就是通过制定一系列定价成本规则,检测设将企业放在一个竞争市场环境下来逐项分析、考察其成本项目,分析其成本费用在这个虚拟的竞争市场下是否会发生较大变化,逐项甄别个性费用和共性费用适应不同监审原则.因此,对供水企业定价成本进行监审的实质,就是分别个性费用和共性费用进行合理认定,从而确定社会平均成本,反映企业正常生产经营过程中所必要的、合理的费用支出,反映资源的合理消耗,进而作为政府定价的依据.

二、定价成本监审的原则

根据《城市供水定价成本监审办法》规定,定价成本监审的基本原则是合法性原则、相关性原则以及合理性原则.合法性是指计入定价成本的费用应当符合有关法规规定.相关性是指计入供水定价成本的费用,应与供水生产经营相关.合理性是指影响定价成本的主要技术、经济指标应当符合行业技术政策、相关标准和城市总体规划的要求.合理性原则是定价成本监审的特性原则,也是定价成本区别于财务会计成本的主要原因.

如前所述,定价成本监审的实质是确定社会平均成本.会计成本反映的是企业个别成本；定价成本需要反映的则是社会平均成本.依据合理性原则监审实际上就是一个对个性费用进行合理确认、对共性费用进行社会平均化的过程,也是一个将会计成本转换成定价成本的过程,即在会计成本的基础上,对供水生产运营所反映出来的经济、技术指标是否与行业平均水平相符,是否从全社会的角度符合资源的最有效利用和社会整体效率最高进行评价,并据此核定各项费用的合理水平.

三、供水行业定价成本监审的几个问题

按照定价成本监审的思路和原则来对供水企业实施监管,实践中仍有一些问题需要进一步的探讨,以完善现有的定价监管体系：

(一)监管与整体监管的协同问题

城市的供水生产、运营、怎么写作有其独特的地方特征,不同地域具体情况、企业发展历史情况以及供水怎么写作水准所对应的企业成本也各不相同.目前,政府对供水行业的定价、成本监审等出台了一系列法规条例,但其他监管则相对比较欠缺,或相互独立.实际上对供水行业的监管应是一个包含市场准入退出、产品怎么写作监管、成本监管、绩效考核激励、安全保障等在内的一个完整监管体系.成本监管不能独立于运营业绩及怎么写作水准等系统监管之外.监管必须与其他监管相互协同,否则单纯地强调成本控制必将对供水企业的供水安全保障、怎么写作提升产生不利影响.

(二)企业利益与政府责任的协同问题

供水行业有其特殊性,其产品是关系到广大群众切身利益的不可替代的公共产品,如何做到企业利益与政府责任的协同是一个需要研究的课题：

1.关于供水设施的超前建设问题

《城市供水定价成本监审办法(试行)》规定,固定资产应计折旧应考虑本期生产能力利用情况确定.实际供水量低于设计供水量60%的,核定折旧等于本期折旧×实际供水量/（设计供水量*60%）.

按照该规定,供水设施超前建设的投入成本不能计入定价成本,由供水企业自行承担.这种简单一刀切的处理办法存在很大的不合理性.一是历史形成的供水设施建设规划的主体一般是地方政府,设施建设超前实际上是由于地方政府的投资规划所造成；二是由供水企业投入的新建供水设施也往往是应政府规划要求、经各级政府批准立项建设的.城市供水设施能力本身就需要有一定的保障系数.

2.关于人员费用

人员费用在定价成本中是一个主要项目,也是成本监审的一个重点和难点.供水是一个传统行业,经过多年发展,由于体制机制上的原因,各城市供水企业大都存在冗员的情况,根据现行监审办法,超过核定人员和工资标准计算的人员费用不能在定价成本里确认,不能从中得到补偿.而同时,政府出于稳定等现实因素的考虑,又不允许企业大规模裁员甚至是降工资,这使得供水企业陷入两难境地.在微薄的利润下,背负着额外的成本,供水企业的正常经营和发展势必受到影响.原有体制下所形成的历史问题由企业独自承担解决并不公平.政府应考虑历史和现状通过提高供水定价的成本确认标准,或者提高供水企业利润率来解决.

(三)成本监审体系中的激励机制

完善的成本监管制度应既对企业起到约束作用,同时也建立起对企业的激励机制.从目前所发布的关于定价成本的系列法规文件来说,法规制定者的思路都主要关注于成本的约束、限制,忽视竞争和激励.例如,《定价成本监审一般技术规范》、广东省物价局《关于城市供水定价成本监审的管理办法》等对职工工资、自用水率等体现效率的指标均直接或间接地采用了限制上限、低于上限据实确定的原则,实际执行中标准值的确定往往采用的还是行业优秀标准.

(四)定价成本的预估问题

供水运营的一个突出的特点是,自来水受政策、环境等因素的限制,一般若干年才能调整一次,如深圳最近一次调整水价距上次就已过7年.在这个调价周期内,构成主要运营成本的如原水费、电费和药剂费等生产要素往往已经多次调整且上涨幅度较大.另外,供水应急保障体系的建立、水质的进一步提高、管网的不断新建完善等都带来企业投资和运营成本的增加,这些都导致自来水远滞后于成本上升,企业合理的经营效益无法得到保证.

定价成本强调的是成本的合理性,不同于企业会计核算所强调的真实性.合理的供水定价成本应包括历史监审成本和未来合理增减的成本（包含投资成本）.也就是说政府在制定时就应对未来生产要素变动以及规划的投入所导致的成本增减进行合理预计,以维持更长时间内定价的合理公平性,促进企业的良性健康发展.

(五)关于成本公开

近年来由于供水调价需求的集中体现,自来水调价工作得到了社会空前的关注.由于信息的不对称,消费者并不能确切地知道供水企业调价的原因和必要性,自然无法给予有效的理解和支持.而政府作为获知信息的一方却又有所顾及,这使得真正有调价需求的企业需求被压制,影响企业的运营.另一方面,由于很多城市都在自来水中附加了其他政府收费,如水利建设基金、公用事业附加费等等,监审后成本信息的公开也有助于社会对供水企业成本的理解和支持,对督促供水企业加强内部管理和自我约束,强化政府政府定价监管具有积极意义.