税制改革任重道远

几经波折,两税合一之争终于尘埃落定,但我国的税制改革仍未有穷期,我们还需要从以下几个方面进一步对我国税制加以改革.

首先,要简化税制,降低税制的执行成本.为此,一方面要简化企业申报缴纳企业所得税的程序,另一方面要减少特殊税收优惠政策,简化税率.

根据现行企业所得税法,经批准的母子公司体制的内资企业集团可以汇总申报缴纳企业所得税,不少在华投资的跨国公司希望在新税法下可以同样享受汇总申报缴纳企业所得税的政策.这一期望完全合理,应当得到支持.但如果合并缴纳,可能涉及地方政府的税收分享问题,因为目前实行属地征税原则,合并后总部所在地政府将独享企业所得税,这显然对于大企业、跨国公司总部集中的大城市和东部地区有利,对小城市和中西部地区不利,形成“劫贫济富”的区域转移支付机制,加剧区域发展失衡.目前中国所谓“总部经济”热潮,实际上就是利用现行增值税制中的缺陷玩弄“劫贫济富”的区域转移支付把戏,其中蕴藏的问题不可忽视.为此,需要制定配套措施,让不同地区合理分享合并缴纳的税收.

其次,两税合一之争暴露出了我国优惠政策立法中存在的一个问题,即优惠政策基本上都没有有效期限规定,这样一来降低了我国政策环境的可预期性,也容易激化政策调整中的争议.为此,可以考虑日后在制定优惠政策时同时规定相应的实施年限,期满后决定延长或结束.

第三,从税法中剔除税率条款,并考虑减税.

包括税收在内的财政政策是重要的宏观调控工具,经济景气时可提高税率,遏制经济过热；经济不景气时可以减税,促使经济恢复景气.为了便于相机抉择发挥上述功能,税率调整程序应当力求简便.然而,在目前税率由税法规定的情况下,由于全国人大立法程序较为复杂,要想通过调整税率来调控经济景气,几乎注定是不可能的,因为完成法律修订调整税率之后,宏观经济形势很可能已经发生了变化,亦即我们由此丧失了一件有用的宏观调控工具.而且,法律频频修订,也有损其权威.要想让税率能够发挥宏观调控政策工具的作用,就需要将税率条款从税法中剔除,转移到税法实施细则之类的行政法规、部门规章中,其中又以纳入行政法规最为合适.

就近期需要而言,之所以有必要考虑这一点,是因为企业所得税法规定的税率本身就有可以商榷之处.无论是从经济效率出发,还是从促进社会公正出发,税制改革的方向都应该是“宽税基、低税率”,因此,两税合一进程应该在较低的税率上统一内外资企业所得税.

此前,普遍预期统一税率应在20％～25％之间,结果是选择了预期区间的上限.之所以如此,是担心财政收入减少过多.然而,目前中国国民税负已经颇为沉重,而且还有进一步加重之势,因为“宽税基”方针正在逐步落实,物业税等拟议中的新税种可望相继投入征收,税收征收率也日益改善.据国家税务总局测算,从1994年实行现行税制至今,税收实际征收率已经从50％强提高到了70％.目前我国已连续数年税收增长快于GDP增长,2006年税收总收入已达37636亿元,国家财力充裕,加上税收实际征收率可望继续改善,即使考虑到重建、完善社会保障和义务教育体系等需求,政府也有能力承担一定的税收减少效应.如果实施25％的企业所得税率之后国家财力仍然非常充裕,那么就有必要再考虑实施减税,降低国民税负,避免过多的财政收入增量投入奢侈浪费的工程项目之类的用途,而让国民得到更多的实惠.

(摘自2007年3月18日《中国经营报》)