警惕国企财务信息失真

政府审计机关仅仅依赖“法律规定之外”的经济责任审计,还远远不能完成对国有企业审计的职责.

2004年6月23日国家审计署审计长李金华在十届全国人大常委会第十次会议上所作的一份审计报告,被后来证明是一场“审计风暴”.报告中显示的国有企业的审计结果触目惊心,其中最突出的问题之一就是财务信息不真实.

2004年,国资委对181家企业的财务审计报告进行突击检查后发现,120家企业有相当部分的财务状况没有进入财务审计报告；30家企业的财务审计报告不全面或不深入；13家企业的财务审计报告结论与事实相反；还有13家企业的财务审计报告存在技术问题.

国资委于2004年以173号文明确规定,今后将由国资委统一委托会计师事务所对企业年度决算进行审计,并且今年首次选择16家企业作为试点,公开招标聘请会计师事务所对它们2004年度的财务报表进行了审计.可以看出,国资委正在努力履行其出资人职责,力图通过自己选择会计师事务所来增强国有企业财务审计的独立性,发挥国有企业财务报表审计的作用.

然而,根据国务院378号令,“国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益等”国有资产监督管理机构是在“根据授权,依法履行出资人职责”,也就是说国资委还不是国有企业真正的所有者,而仅是政府授权的国有企业管理者.结果,这种由国有资产监督管理部门选择会计师事务所,由企业付审计费用的做法,仍然是一种源于管理权的审计,而不是基于所有者的第三方审计.

综观世界各国对国有企业监管的实践,不管政府审计体制如何,由政府审计机关负责对国有企业的财务报表进行审计几乎是国际惯例.例如在美国,按照《政府公司控制法案》的规定,美国审计署要对政府全资公司和政府合资公司进行审计；在法国,根据法律规定,审计法院对法国国有资产占51%以上的国有企业和接受国家补贴的企业,进行财务审计和管理审计,法国审计法院20%的工作与企业审计有关；德国《联邦预算法》规定,德国联邦审计院要对部分执行联邦预算、管理联邦资金和物资、取得联邦资助、联邦直接或间接参股的企业进行审计.

这些国家之所以做相同的选择,在于由独立性非常强的政府审计机关对国有企业进行审计,可以克服企业和管理部门“购写审计意见”的情况,更有效地发挥国有企业财务审计的作用.

从政府审计机关的地位来说,审计机关作为政府内部专门从事监督的部门,具有对国资委履行出资人职责情况进行监督的职责.而审计机关监督国资委履行出资人职责的情况,必须通过对国有企业的审计才能实现.

近年来,政府审计机关对于国有企业的审计,是以对国有企业领导的任期经济责任审计为中心的,同时也开展了少量的财务收支审计.从法定职责的角度来看,经济责任审计是一种政府审计机关非法律规定的受托审计业务,具有临时性、被动性的特点.单从这一点来看,政府审计机关不应该仅仅依赖“法律规定之外”的经济责任审计,来完成对国有企业审计的职责.

作为独立的第三方,政府审计机关应该将对国有企业财务报表审计作为一项重要职责来履行,接受政府――国有企业的真正所有者的授权,对国有企业的财务报表进行审计.如果需要聘请会计师事务所,应该由政府审计机关聘请,使其对国有企业财务报表审计成为独立于国有企业和国有资产监督管理部门之外的外部监督约束机制,真正促进国有企业提高会计信息的真实性.

同时,审计委员会是公司治理结构中的关键要素.造成我国目前国有企业财务信息失真问题的根源,在于治理结构不完善、缺乏内部控制.因此,解决国有企业财务信息失真问题,还必须在企业内部强化审计委员会和内部审计的职能作用,按照去年国资委颁布的《企业内部审计管理暂行办法》的要求,在实行董事会的国有企业中,按照完善公司治理结构和完备内部控制机制的要求,在董事会下设立独立的审计委员会,对内部审计工作、企业财务信息披露以及内部控制情况进行监督.在未设立董事会的国有企业中,加强内部审计机构建设,发挥审计委员会和内部审计保证财务信息真实性、促进完善企业内部控制机制的重要作用.