增值税转型改革问题:演进\效应其完善

摘 要:2009年1月1日起,我国将在全国范围内实施增值税转型改革,这意味着我国增值税开始由生产型向消费型过渡.此次增值税转型改革不仅是全球金融危机形势下的必要之举,也是完善税收体制建设的必由之路,更是践行科学发展观的内在要求.本文从科学发展观的视角出发,分析了当前增值税转型改革的动因及可能产生的经济影响,进而对增值税转型改革提出了建议,主要包括:增值税转型改革应是长期行为,进一步扩大一般纳税人范围以扶持中小企业发展,配套措施应审慎、合理、有效,尽快完善增值税法律体系建设,积极推进税收征管制度的同步改革等.

关 键 词:增值税,转型改革,科学发展观,演进,效应

全国范围内实施增值税转型改革,是自企业所得税“两税合并”以来税制改革的又一个新突破,标志着我国增值税类型开始由“生产型”向“消费型”过渡.在当前金融风暴肆虐全球、严重冲击我国实体经济的大背景下,国家及时出台增值税转型政策,不仅体现了短期内缓解企业压力、扩大内需、应对金融危机、确保宏观经济稳定发展的要求,也意味着我国在完善税收体制、构建社会主义和谐社会、践行全面、协调、可持续的科学发展观道路上又迈出了坚实的一步.事实上,现行增值税制度偏离科学发展观的内在要求,与经济发展不相协调,决定了我国增值税转型改革的大趋势.同时,多年试点经验的积累、财政收入的持续增长和当前金融危机下的经济形势,也加速了全面转型改革方案的出台,为消费型增值税的全面推行提供了良好的时机.财政收入的稳固攀升,打消了国家有关部门对财政减收的顾虑,成为增值税全面转型的有力保障.而且,当前适逢美国金融危机肆虐全球之际,我国由于对外依存度较高,实体经济尤其是外贸出口产业受损严重,此时增值税转型改革在全国铺开,可畏打开了税收改革的“机会之窗”,即是正当其时,又是迫在眉睫.

一、我国增值税转型改革的演进

增值税是我国第一大税种,它是对商品生产、流通、劳务怎么写作中多个环节的新增价值或商品的附加值征收的一种流转税.所谓增值税转型,是指将现行的生产型增值税转为消费型增值税.采用生产型的增值税,纳税人在缴纳增值税款时,所购置固定资产中包含的进项增值税款不能抵扣,而消费型增值税则允许企业购进机器设备等固定资产的进项税额可以在销项税额中抵扣.

自1994年我国正式推行增值税以来,一直沿用生产型增值税.当时正值宏观经济“软着陆”时期,出于对投资过热、通货膨胀、财政资金紧张等综合因素的考虑,规定对购置固定资产所含进行税额不得抵扣.在当时,既有利于遏止非理性投资、防止通货膨胀加剧,又能扩大税收收入、保证财政资金充足.因此,我国在增值税设立之初采用生产型增值税,是符合客观经济规律和宏观调控需要的正确决策,体现科学发展观的本质要求.

随着我国经济的发展,生产型增值税的弊端逐步显露出来,重复征税、抑制投资、阻碍技术更新等问题层出不穷.在科学发展观的指导下,国家对转型试点的研究随即展开.2004年9月14日,财政部、国家税务总局联合下发布《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》,开始对东北地区老工业基地的装备制造业、石油化工业等8大行业实行增值税转型试点改革,试点采取“增量抵扣”方式.2007年5月11日,财政部、国家税务总局联合颁布《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》,规定自2007年7月1日起,在中部地区6个省的26个老工业基地城市中的电力业、采掘业等8个行业试行扩大增值税抵扣范围的试点.2008年7月,内蒙古东部5个市(盟)被纳入增值税转型改革试点范围.2008年8月1日,《受灾严重地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》出台,增值税转型的区域又扩大到了受地震影响严重的地区.与东北地区和中部地区有所不同的是,此试点方案与采用“全额抵扣”方式.

历经四年多的试点研究,全国性增值税转型改革终成定局,并决定于2009年1月1日起开始执行.其主要内容包括:允许企业抵扣新购入设备所含的增值税,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%,将矿产品增值税税率恢复到17%.与以往试点改革相比,此次全国增值税转型改革方案在三个方面作了调整:一是企业新购进设备所含进项税额不再采用退税办法,而是采取规范的抵扣办法,企业购进设备和原材料一样,按正常办法直接抵扣其进项税额,二是转型改革在全国所有地区推开,取消了地区和行业限制,三是为了保证增值税转型改革对扩大内需的积极效用,转型改革后企业抵扣设备进项税额时不再受其是否有应交增值税增量的限制.值得注意的是,国务院除审议并原则通过了《中华人民共和国增值税暂行条例(修订草案)》以外,还通过了《中华人民共和国消费税暂行条例(修订草案)》和《中华人民共和国营业税暂行条例(修订草案)》,以确保转型后的增值税与其他流转税制相互衔接,

不难看出,面对增值税制度与经济发展不相适应的难题,我国始终致力于转型改革的研究当中,采取“区域试点-扩大试点-全面推广”的改革模式,利用由点到面、稳步推进、逐步改善的经验积累方式,最终达到增值税改革的全面落实.这一过程,体现了科学发展观的基本思想,反映了统筹兼顾、全面协调的目的,是新的经济形势下,践行科学发展观的有益探索.

二、增值税转型改革的正面效应分析

1.“三全”原则促使增值税回归中性.此次增值税转型改革的最大亮点在于其实现了“三全”原则.所谓“三全”,即全国范围、增值税覆盖的全行业,以及全额抵扣.从增值税改革的实践历程来看,一方面,全国普遍采用的生产型增值税远远达不到税收中性、税负公平的要求.另一方面,自2004年以来的转型实践,始终围绕着从试点到试点的推进,没有做得全行业、全国范围的全面铺开.东北和中部地区试点转型实行“增量抵扣”方式,没有发挥出消费型增值税的优势,而且其转型改革更多的是作为一种税收优惠政策来执行,产生了区域性税负不公,忽略了增值税的流转税属性,模糊了其税收中性.与试点不同,此次改革剔除了试点实践中发现的问题,实现了全国、全行业、全额抵扣的全面改革目标,还原了增值税的中性原则,凸显了当前对增值税改革的重要性和规范性,对于完善我国税收体系、促进科学发展观的正确落实具有时代意义.

2.减税效应保护企业渡过“寒冬”.增值税是我国第一大税种,长期以来在财政收入中占据较高比重.数据显示,2007年,国内增值税收入(扣除出口货物退增值税)为15470.11亿元,占当年我国税收总额(不含关税、船舶吨税)的33.9%.而当前的增值税转型改革,是将增值税从现行的“生产型”转为“消费型”,允许企业抵扣其购进设备所含的增值税,这意味着税前抵扣范围扩大或计税基数缩小,消除了我国生产型增值税的重复征税因素,降低了企业税收负担,在维持现行税率不变的前提下,是一项重大的减税政策.经测算,明年实施该项改革将减少当年增值税收入约1200亿元、城市维护建设税收入约60亿元、教育费附加收入约36亿元,增加企业所得税约63亿元,增减相抵后将减轻企业税负共约1233亿元.目前,受全球金融风暴的影响,我国部分企业尤其是外贸依存度较高的企业,面临严重的资金困难甚至濒临破产危机.如此大规模减税政策的出台,无疑为此类企业减轻了纳税负担,有利于企业提高竞争力和抗风险能力,帮助受金融危机较为严重的企业渡过短期困难.

3.有利于刺激投资,扩大内需.增值税转型改革允许企业抵扣新购入设备所含的增值税,一方面帮助企业减轻税负,为企业节省了更多资金运用于其他方面的投资,另一方面,固定资产更新成本的减少,能有效刺激企业对固定资产的投资行为,带动产业投资链条,有效刺激国内需求增长.事实上,此次增值税转型改革方案是作为近日国务院常务会议确定的“当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施”之一提出来的.可见,国家在充分认识到当前经济下行风险的前提下,提出增值税转型改革措施,体现了利用拉动内需稳定经济增长的目的,表现出国家采取审慎灵活的宏观经济政策、积极应对外部风险的科学性.

4.为产业结构优化升级提供契机.近年来,随着我国经济的快速发展,产业结构与经济发展速度的不适应状况也愈加明显.机器设备陈旧、技术落后、劳动密集型企业比重过高等问题严重阻碍了我国经济的可持续性发展,致使学术界对产业结构调整的呼声越来越高.由于此次增值税转型主要惠及机器、设备等固定资产的购置与投资,因此资本密集型和技术密集型产业受惠最大.例如机械设备、石化业、电燃水业、建材业、钢铁和食品饮料业等可获得较大的抵扣税额.全面增值税改革措施,为企业减轻了设备投资和技术改造成本,可有效激励该类企业购置先进的机器设备和高新技术设施,推动企业设备、技术的换代升级,帮助企业将产业链由低附加值向高附加值环节延伸,扩大资本、技术密集型企业比重,从而促进我国产业结构的优化调整和经济增长方式的转变.此外,这种税赋结构的变化还对改善西部投资环境,减小地区间经济差异,支持西部大开发政策的实施等具有重要的作用.

5.有效增强本土产品国际竞争力.由于大多数国家实行消费型增值税,其增值税应税商品或企业不存在重复征税问题,故在出口环节实行彻底退税后,其商品是以不含税的进入我国,在我国进口环节即使补征了一道增值税,但是对比我国存在重复征税的同类商品生产企业,还是占了税收上的优势.另外,生产型增值税本身抑制投资的效用阻碍了企业技术改造和产品换代升级.我国为数众多的出口企业为跨国公司充当加工组装车间,靠跨国公司的知名品牌和销售渠道维持生存.出口产品单一,附加值低,没有自己的品牌和核心技术等原因,致使我国产品竞争力弱,在金融危机中受损严重.而此次改革在全面推行消费型增值税的同时还相应取消了进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,不仅实实在在为企业减负,也使中国企业与外资企业在增值税减免方面享受同等待遇,为中外企业提供公平竞争的平台.长期来看,随着产业结构的优化调整,势必对我国企业技术创新、核心能力提升以及产品走向高端化、品牌化、国际化发挥重要作用.

6.促进资源节约与保护,凸显可持续科学发展意图.此次增值税转型改革的一大亮点是:将矿产品增值税税率由现行的13%恢复到17%.这将有利于保护矿产资源的合理开发和利用,促进资源节约.目前,现行增值税制度对采掘业的发展主要存在以下问题:一是对不可再生的矿产资源适用低税率,不符合资源节约、环境保护的要求,二是减少了资源开采地的税收收入,削弱资源开采地提供公共产品的能力,三是矿产资源基本都作为原料使用,矿山企业少交的增值税因下个环节减少进项税额而补征回来,政策效果并不明显,四是导致征纳双方要对这类适用低税率的货物与其他货物划分,增大征收和纳税成本.增值税转型改革后,矿山企业外购设备将纳入进项税额的抵扣范围,整体税负将有所下降,即使税率上升也不会对采掘业产生影响,相反,还有利于税负公平,起到对矿产资源节约利用、适当保护的作用,有利于生态的可持续发展,是科学发展观指导下人与自然协调发展的积极举措.[JP]

三、增值税转型改革的负面效应分析

1.转型改革将使财政收入骤降.当前增值税转型改革为企业减轻税负,对国家财政而言,则意味着今后每年将直接减少财政收入上千亿元,这是中国历史上单项税制改革减税力度最大的一次.近年来,增值税转型改革一再扩大试点范围而对全国、全行业推广迟迟不敢出手、甚至显得“缩手缩脚”,正是考虑到财政收入骤降这一不利因素.在当前金融风暴的严峻形势下我国经济增速受到较大影响,财政减收趋势已开始显现.此时推行增值税改革,虽然反映出政府在税制改革方面更加理性成熟,体现了迎难而上的毅力和勇气,但财政减收的短期影响仍不可小觑.至于如何消化财政减收的压力,积极应对转型挑战,则需要政策执行部门继续发扬科学发展观的精神,进行深入研究和探讨.

2.存在投资过热的潜在风险.目前宏观经济形势降温,增值税转型对投资的刺激恰逢其时.但从长远考虑,投资过热的潜在风险仍然存在.当前我国对投资主体的产权和权益约束机制还很不规范、一些行业仍存在“投资饥饿症”的现实条件下,将不利于解决业已存在的投资结构严重失衡的矛盾.因此,增值税转型改革在带动投资、刺激经济的同时,也应谨慎看待可能产生的盲目投资、重复建设、通货膨胀等问题,避免引发新一轮的“投资过旺症”,防范宏观经济决策对部分行业、地区的过度刺激作用,通过科学引导,有效防止“经济泡沫”产生,将投资者的投资行为引入与我国宏观经济目标相协调的轨道上来.

3.可能带来地方性负面影响.首先,增值税转型改革在短期内无疑会对地方财政造成一定程度的减收压力.尤其是对一些经济结构以第二产业为主的地区,区域内企业在改革中受惠越大,地方财政对增值税收入的依赖性越强,转型改革的地方性影响就越明显.其次,一些劳动密集型产区在实行消费型增值税以后,其轻税负优势将不复存在,加之企业更新设备、实行技术改造、加快产业升级,可能引发低端人力资源的就业压力,造成劳动密集型产业集中地区劳动力过剩等问题.另外,局部地区在增值税转型后反应出的非理性投资冲动也不可小觑.地方性投资过热虽不至于撼动整体经济发展方向,但却会造成宏观投资结构的失衡,影响整体经济的良性循环.

四、科学发展观视角下中国增值税转型改革的对策建议

参与改革的各方对此应该有一个正确的认识,即从可持续发展的长远角度看待增值税改革.一方面,生产型增值税转为消费型增值税不可一蹴而就,而应循序渐进.增值税改革的历程是一种“试点――扩大试点――全面推广”的渐进模式,全面转型的结果正是得益于这种渐进式改革的丰富经验.当前全面转型改革方案的出台并非增值税改革的终结,而仅仅是一个开始,转型效果还有待观察,后续配套方案也仍需探讨,不可能一步到位.例如如何应对转型带来的负面效应,如何安排消费税、营业税等其他税种与增值税转型改革衔接,以及如何在后续措施中充分发挥消费型增值税优势等,都不是一蹴而就的事.另一方面,增值税转型不是税收优惠政策,而是税制规范的表现,切不可存在短视行为.消费型增值税解决了现行增值税重复征税问题,使增值税重新归于中性、公平、规范.但转型改革在试点地区曾被误视为税收优惠政策来执行,进而削弱了试点效果.因此,在改革过程中,应明确增值税转型是我国税制完善进程中的历史必然选择,其全国性推行方案更不可视为金融危机下的特殊政策,应将增值税转型视为与国际接轨、完善税制、践行科学发展观的长期行为,始终保持增值税的中性税种属性.

(一)进一步扩大一般纳税人范围,大力扶持中小企业发展.由于增值税转型后逐步扩大了进项税金的抵扣范围,因而增值税一般纳税人的实际税负将有所下降,但是这一税负减轻不会惠及按征收率实行简易征收的小规模纳税人.当前改革方案对小规模纳税人不再区分工业6%和商业4%两档征收率,而将小规模纳税人的征收率统一降低至3%,一定程度上平衡了与一般纳税人之间的税负水平,有利于中小企业的发展.但从长远来看,中小企业与其他企业的竞争优势并不明显,小规模纳税人税负仍旧偏高,违背增值税中性、公平原则.因此,考虑到我国90%以上是中小企业且都存在发育不良、竞争力低的现状,应该在今后的增值税改革中逐步扩大一般纳税人范围,使具有发展潜力的小规模纳税人不再被排斥在增值税抵扣链条之外,为中小企业创造公平竞争的税收环境和更加实惠的发展机会.

(二)配套措施应审慎、合理、有效.针对增值税转型改革可能带来的负面效应,要审慎合理地研究制定配套措施,与税改方案相辅相成,体现科学性和可持续性.目前,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,减并小规模纳税人税率档次政策,以及房屋、建筑物等不动产不能纳入抵扣范围政策等,都是为了配合增值税转型方案的顺利实施而制定的配套措施.今后,随着增值税转型改革的稳步进行,还将陆续出台相关措施,以辅助或修正增值税转型效果,政策制定部门还应本着审慎、合理、有效的原则,防范税收漏洞,避免政策重复或政策冲突,顺应科学发展观的要求,将增值税转型改革的后续措施逐步完善.

(四)尽快完善增值税法律体系建设.自1994年我国正式实行增值税以来,始终以《中华人民共和国增值税暂行条例》为法律依据,而其法律效力仅仅是行政法规层次,没有上升到真正意义的立法层次上.这不仅危及增值税本身的正当性,违背了“税收法定主义”的原则,而且会使统领整个税法体系的龙头法――《税法通则》的制定受到严重影响.目前,借增值税转型改革全面推广之机,将修改后的《增值税暂行条例》纳入法律体系,正是科学发展观指导下建立健全我国税法体制的当务之急.立法机关应在国务院颁布的增值税暂行条例的基础上,总结近年来增值税的实践,尽快制定并颁布增值税法,在此基础上由国务院制定颁布实施细则,以全面提高增值税这一主体税种的立法级次,确保增值税法的权威性与稳定性.

(五)积极推进税收征管制度的同步改革.消费型增值税对我国目前税收征管制度提出了更高的要求.为防止新政策下偷、漏、逃、骗等不法行为滋生,税收征管部门应相应改进增值税征管方式,继续推进“金税工程”及“中国税收征管信息系统(CAIS)”的逐步到位.在改革初期适当加大监管力度,实现新旧政策的顺利过渡,在以后的税收征管中,以科学发展观的要求为准绳,积极借鉴国外先进技术经验,应用高科技征收监管设备,推进税收征管的科学化、信息化、简易化及低成本管理.

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(作者单位:山东省济宁市鱼台县财政局)