市级改革四思

如何改善和完善地方政府层级制度,本文作者从行政体制和财政体制两方面进行剖析,并给出了四项建议.

经过了50多年的改革历程,中国的改革已经进入稳健区,新制度的建立更多地体现为增量改革、渐进改革,需要的是理性的分析、利弊的权衡和务实的选择.

从20世纪80年始,我国逐步推行市管县体制,至今市管县体制已经发展成为一种主导性的行政区划体制.

如何改革和完善地方政府层级制度.笔者的观点是,行政体制方面,构建、省、市、县四级行政管理体制；财政体制方面,继续实行一级政府一级财政的管理体制,在、省与地市建立规范的分税制财政体制,在地市与县之间构建以属地征管为基础的分成制财政体制.

谨慎缩省并增直辖市

对我国而言,行政区划是一个非常大的体制问题,调整变动特别是省级区划的调整,牵涉面广、影响大,必须在科学规划论证的基础上,慎重稳妥地分步实施,以防止调整变更的盲目性和反复性.关于这一点可以从我国历史上的平原省、热河省、察哈尔省、绥远省、松江省等省级行政单位的增设和废立中得到印证.

另外,缩省论隐含的一个前提就是小省比大省的行政管理效率高.从理论上来说,地方政府行政管理的效率与管理的辖区大小并没有必然的联系.从我国情况看.省区大小与管理效率以及经济发展状况之间并没有发现具有直接的相关关系；从外国的经验来看,反倒是人口规模大的州富裕的比较多一些.因此,对于目前省级单位偏少的状况,我们认为不宜通过大规模的缩省来实现,而应在保持省制相对稳定的基础上,选择部分城市实行直辖.这样既可以达到增加省级单位的目的,也可以减少地方政府管理层次,节约行政成本,还可以作为新的经济增长点辐射带动区域经济发展.

逐步取消乡镇政府

从我国行政区划的历史沿革看,乡镇始终未能成为稳固的一级政府.建国之初成立的乡公所,也只是县级政府的派出机构.随着农村税费改革的深入和乡财县管体制的实行,乡镇自有收入急剧减少,财政自给程度大幅降低,乡镇职能也严重肢解和弱化,已经称不上一级完整的政府了,因此从乡镇运行成本的角度考虑基本可以取消乡镇政府.

需要强调的是,乡镇政府的取舍,除了要考虑到行政管理成本外,更要考虑到乡村公共产品的提供.由于乡镇比县市更加靠近辖区居民,也就更加了解居民偏好,由乡镇来提供公共产品和怎么写作方面也就显得更有效率.从其他各国情况看,也普遍存在大量的类似我国乡镇的基层单位,用于提供地方性公共和怎么写作产品.综合比较各项因素,我们认为可以取消乡镇政府,但必须要保留乡镇这一级机构,作为县级政府的派出部门,不再负有经济发展职能,只是单纯提供农村公共产品.同时,对于经济发达、人口密集的部分乡镇,可以走小城镇、城市化的道路,在条件特别成熟的时候可以探索改镇设市,由地级市直接管理.这类市属狭域型市,市域范围较小,可以不设乡镇,由市直接管理城乡社区.

强市与强县并行

发展县域经济、提高地方政府行政效率,决不能单纯依靠减少政府级次、撤并行政区划建制.我国现行的行政管理体制和财政管理体制的根本问题在于政府职能模糊和各级政府职能重叠.我国政府职能转变了多年,从理论和政府文件来看,政府的职能与市场的作用似乎是清楚的,但往往是说在嘴上,写在纸上,实际运行过程中,大量的政府越位、缺位现象仍然存在.地方政府间缺乏正式和明确的责任划分,重复和重叠支出程度非常高.

因此,在地方政府框架下,只需将省、市、县的管理职能进行重新筛选、分类,一项职能只能由省、市或者县一级政府行使,不搞层层审批,就可以达到提高管理效率的目的.在这种政府间分工负责模式下,县级政府可以在自己的职能范围内自主地决策,需要上级审批的项目,则根据省与市的职能分工,分别向省或者市提报.其中,属于市里职能范围的,市级政府可自行做主,而不必再报经省同意；属于省里职能范围的,县级政府直接向省里请示,而不必征求市政府同意.

在强县扩权的同时,要进一步加大对地级市的扶持和培育,扩大地级市的区域范围,使地级市具有足够的发展空间,并赋予较大规模的市比较大的行政权限,以打造区域核心城市,增强辐射带动效应.

分税与分成相结合

在－省－市－县四级体制框架下,按照一级政府一级财政的原则建立和完善财政管理体制.财政体制的具体设计上,要在、省与地市建立规范的分税制财政体制,在地市与县之间构建以属地征管为基础的分成制财政体制.

分税分成财政体制的构建,既在一个四级政府框架体系内建立了较为规范的分税制财政体制,也将地级市与县的利益紧紧地捆绑在一起,激励地市能够积极主动地帮助县市区加快发展,而不是简单地吃县、挤县.通过市与县财力的整合,达到共享经济成果、共担发展风险的目标.为了从制度上防止地级市的自利行为,市对县的财政体制确定应在省政府的主导下进行,市对县的分成比例要由省政府统一确定.同时,明确地市对县的帮扶责任,增强县级自我发展的主动性,建立省对地市和县的激励机制,县市区财政收入或税收增长超过一定比例,省财政可以对地市和县市财政进行返还和奖励,促进市、县财政共同协调发展.

谨慎缩省,逐步适当增加直辖市：逐步取消乡镇政府,将乡镇改为县级政府的派出机构；明确划分省、市、县职能,强市与强县并行：完善地方财政体制,实行分税与分成相结合的财政管理体制.