审计执法制约因素

摘　要：近年来,国家高度重视审计工作,加大了国家审计执法力度,使审计的作用日益凸现,得到社会的承认和赞誉.但由于受多方面因素的影响,审计执法力度在一定程度上受到了制约,同时也影响了审计职能的发挥和审计事业的发展.本文通过对影响审计执法制约因素的分析,提出了加强审计执法力度的建议.

关 键 词：审计执法力度制约因素对策

一、影响审计执法的制约因素

(一)现行审计模式和管理体制影响审计执法力度我国的国家审计是典型的行政型审计模式,与立法型审计模式相比较,我国行政型审计模式独立性不足.国家审计机关作为执行机关的部门,监督执行机关自身是单向独立,其执法力度必然会受到影响.目前审计署履行审计法和国务院规定的职责,而我国地方审计机关则实行双重领导制,对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作,行政上以本级政府为主,业务上以上级审计机关为主.这种领导体制在计划经济时代和经济体制改革初期的确起到了积极作用,但随着改革开放的不断深人和市场经济体制的逐步建立和发展,其弊端越来越明显：首先,国家审计的独立性、权威性未能充分体现.目前,国家审计机关和审计人员处于服从本级政府还是服从上级审计机关的两难境地,容易受局部利益和部门利益的牵制.审计机关受本级政府领导,而审计监督的对象是本级政府及其各单位、部门,这些单位、部门隶属于本级政府,其重大决策由本级政府决定,因此审计工作很大程度上受本级政府的制约,审计执法易受到影响,审计职能难以充分发挥.其次,国家审计机关在行政上以本级政府领导为主,业务上以上级审计机关领导为主,两个不同主体拥有同一客体,审计机关的利益与本级政府相关,因此,在行使审计职权时,当主体之间的利益或意见不一致时,要追究责任往往难以实现.

(二)审计法律法规不完善给审计执法带来难度首先,审计执法权限的制约.现阶段《审计法》赋予审计机关的权限还远不能满足实现审计目的的需要.主要表现为：一是审计取证缺乏强制性.当审计人员发现问题需要当事人认定时,并没有明确的法规规定当事人要为其提供的证据负责,因伪证而形成的审计风险只能由审计机关自负.二是审计处罚缺乏直接性.由于在审计执法处理中人权与事权分开,审计机关只是对被审计单位违反国家的财经法规行为进行处理处罚,对责任人不能直接处理.因此,致使审计决定落实有一定的难度.由于取消了审计机关对被审计单位银行账户的划拨权和扣缴权,一旦被审计单位拒绝执行,只能依靠有关部门配合执行或申请人民法院执行.如果在这些部门出现梗阻,审计决定就成为一纸空文,从而影响审计执法力度.其次,审计法规严重滞后.目前我国各级审计机关对违法违规问题的处理处罚,主要还是依据1987年国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》,但是经济体制和环境已经发生巨大的变化,继续沿用原来的处理处罚规定已经不符合实际情况.因此,审计机关对查出违法违规问题,只能依据相关部门的法律法规来定性和进行处理处罚,这种现行审计处罚依据多元化的问题,给审计执法造成了不良影响和审计风险,使得审计机关在履行监督及处理处罚时处于工作被动,甚至无法操作的窘境.再次,审计管辖范围的限制.《审计法》规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围.”《审计法实施条例》规定：“各级审计机关应当按照确定的审计管辖范围进行审计监督和专项审计调查”.审计管辖范围的限制,使地方审计机关在未经授权的情况下,既不能对属上级审计机关管辖范围内的单位进行审计监督,又不能对本行政区域内非国有经济进行审计监督,使得在一些审计管辖范围内发现的事项如果审计管辖范围外的单位不配合,审计就难以继续下去.由于没有新的法规赋予审计机关对非国有企业的审计权,审计机关无“法”对非国有企业开展审计监督工作,难以更好地发挥审计监督作用,从而不能从根本上维护企业和广大职工的利益,也不利于从侧面发现其单位隐瞒收入形成“小金库”或“账外账”的情况.由于各级政府加大对部门预算外资金的清理力度,清理和规范行政事业性收费,清理银行账户,严格“收支两条线”制度,使得一些政府部门将部分收入转移到下属的团体、协会,有些单位几乎每个处室都设有相应的团体、协会,而审计机关在延伸审计时,一些部门往往以团体、协会不属于审计机关审计对象为由,拒绝提供有关财务资料.

(三)审计标准难以把握影响审计执法力度发挥审计的监督作用必须有审计标准,否则,审计人员无法对被审计单位经济活动的真实性、合法性、有效性进行衡量和评价.审计标准对审计执法职能的发挥有着极其重要的意义.但是按照现有审计标准判断和评价客观事实时,存在很多问题,主要表现在：一是地方性法规和行业法规与国家法律、法规相抵触,使审计置于种种复杂的利益关系之中,出现以地方文件代替政策、法规成为审计依据的现象；二是由于法律、法规的规定不确切,使审计定性标准难以把握.如《审计法》规定,审计机关在做出“暂停拨付”或“暂停使用”款项处理时,“不能影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动”,这个尺度难以把握,增加了审计执法的难度；三是由于法律、法规条文定性的笼统,也影响了审计执法力度.如对于被审计单位拒不执行审计决定的问题,《审计法》缺乏切实有效的强制措施,仅仅规定可以申请法院强制执行,这在一定程度上给审计人员依法定性、严肃处理违纪问题带来了不利的影响.

(四)审计经费不足制约审计执法力度《中华人民共和国审计法》规定：“审计机关履行职责所必须的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证”.但面对不断发展的新形势,审计机关经费不足成为制约审计‘监督力度、制约审计效率、效果,制约审计事业发展、审计机关廉政建设的一个重要因素.具体表现在：一是制约了依法审计的力度.财政是审计监督的主要对象,审计机关与财政部门是监督与被监督的关系,双方不应当存在部门或个人之间的任何利益关系.但是,一些地方的审计机关认为财政部门是具有编制预算、安排各部门经费的职能部门,审计机关同财政部门的“关系”会影响到经费是否得到较好的解决.由于这种认识上的误区,导致一些地方的审计机关为了能够顺利解决自身经费而不愿因审计而影响与财政部门的关系,因而往往在一些问题的定性、反映和处理方面作出不适当的退让,或者把审计查出的问题作为与财政部门讨价还价的筹码,使审计结果的质量、审计执法的力度和审计监督的效果大为降低.二是制约了审计人员教育培训.大力加强对审计人员的教育培训,实现审计人员知识结构的优化和知识的全面更新,是各级审计机关的当务之急.但因经费的制约,教育培训的深度和广度都受到极大的限制,对于一些培训费用较高的计算机、英语培训和出国培训,无力安排而只得放弃-培训的内容、规模也远不适应审计实践的要求,有的项目偶尔安排少数人参加,却因达不到一定的量而难以形成规模效应.这些状况无疑严重制约着审计队伍整体水平的提高,也制约着审计监督力度的加强.

(五)审计人员的自身素质不高影响审计执法力度　审计是国民经济运行的卫士,是领导决策的依据和民众的“眼睛”,其工作
性质决定了对审计人员综合素质的更高要求.审计人员政治、业务素质是否过硬,是影响审计监督力度和职能作用发挥的关键因素.政治素质不过硬,就会因物质利益的诱惑、人际关系的影响等.不能对发现的问题进行依法处理,甚至掩盖和隐瞒发现的违纪问题；业务素质不过硬,就不能全面有效地发现违纪违规问题,从而使审计监督流于形式,更不能为政府宏观决策提供依据.目前,审计机关队伍总的来说是好的,但还不能完全适应社会主义,市场经济的要求,审计队伍专业结构不是十分合理.其中,会计专业人员占绝大多数,但具备宏观管理、财政、金融、法律、企业管理、工程、计算机等专业知识的人员较少.审计人员知识比较单一使其在分析具体问题时易受到局限.按目前有关规定,国家审计人员的初、中级审计专业技术资格的获得必须通过全国统考,而高级审计专业技术资格的获得不须通过全国统考,这造成了国家高级审计人员的素质与社会审计人员的差别.由于受审计人员素质不高的限制,使一些本应发现问题没有得到纠正,从而导致执法执纪不严的现象较为普遍.

二、加强审计执法力度的对策

(一)改革审计体制,确保审计监督职能作用的发挥必须改革现行审计体制,才能确保审计监督职能作用的发挥,实现对权力的有效制约和监督.笔者认为有两种形式可供参考：一是审计机关垂直领导的管理模式.审计署对国务院总理负责,地方各级审计机关只对上级审计机关负责,在各区域设立审计派出机构或分支机构.这种模式下各级审计机关有较强的独立性、权威性和公正性.二是人大垂直领导的模式.各级审计机关只对同级人民代表大会及常务委员会负责并报告工作.这种模式有利于加强法制建设和依法治国,其独立性最强,提请司法机关处理的问题也较容易解决,从长远角度看是审计管理体制改革的方向.

(二)改革审计模式,由行政型模式转变为立法型模式从长远看,国家审计应实现行政型向立法型转变,从国家宏观经济调控体系中分离出来,成为以权力制约权力的国家监督机构,只有这样,才能真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则,将公共权力监督到位.由于我国的基本政体是人民代表大会制,全国人大代表大会是国家权力机关,国务院是其执行机关,宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务.这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责,国务院也有义务接受人民代表大会的监督,同时在组织上也保证了这种监督工作不会流于形式.

(三)健全审计法制体系,使审计有法可依建议完善《审计法》,加大对违纪违规行为的处罚力度和处罚范围；将国家审计对内部审计和社会审计进行指导、监督的作用纳入法律规范；修订完善相关的法律法规,制定赋予审计机关行之有效的制裁措施,为审计执法提供保障,如制定赋予审计诸如强行划拨、查封资产、经济及行政处罚等特殊权力,赋予审计机关对被审计单位违纪违规银行存款冻结权力、有权追究有关被延伸审计单位不配合责任的权力等有效强制措施,从法规上支持审计执行,强化审计执法手段.

(四)拓展国家审计的范围《审计法》颁布后我国的经济体制改革取得了重大突破,一大批公有企业经过改制已经成为民营或股份制企业.原有的审计法律、法规已经不适应经济发展对审计工作的实际需要,因此,应扩大审计监督的层次,强化审计执法,以促进经济建设健康有序发展.

(五)建立健全制度,规范审计执法行为一是建立健全制度.如目标责任制、审计组组长负责制、督查回访制等,把落实审计决定纳入到有关制度规定中,使审计决定的落实从制度上得以保障.二是严格执行审计准则,确保审计定性准确,适用法律法规正确,处理处罚恰当.三是实行审计结果公开制度.对审计单位向社会或在一定范围内公开审计结果,利用其辐射作用起到审计震动的效果.四是健全对违纪问题直接责任人的追究制度.对负有直接责任的领导干部不仅要给予必要的经济处罚,而且还要建议有关部门给予必要的党纪政纪处分,改变过去只处罚单位不处罚和处理个人的做法.

(六)明确审计经费的法律保障审计机关的年初经费预算由审计机关根据职责、计划及定员定额标准编制,由财政部门在本级年度预算中单独列示,报经本级人大常委会批准后执行.针对地方各级政府给审计机关的交办事项较多,这些交办项目所需的经费在预算中难以确定(如经济责任审计)的实际情况,为了保证审计机关更好地履行审计监督职责,有必要建立审计机关根据法定程序向行政首长申请追加经费的制度保障.审计机关遇有履行职责必需经费不足的情形时,可以依照法定程序向本级人民政府行政首长申请追加.

(七)加强队伍建设,提高审计人员素质全面贯彻落实审计署“人、法、技”的战略要求,切实加强审计干部队伍建设.一是建立和完善审计职业准人制度.严格把握审计机关进人关,设立较高的门坎,如通过国家的注册会计师执业资格考试、国家司法考试、建筑造价和计算机资格考试的人员方可进入审计机关,不具备资格条件的不能进入审计机关.二是对现有审计人员通过后续职业培训限期达到要求.三是完善审计队伍的激励和约束.机制,建立人才脱颖而出的用人机制.加强以培养一批审计业务骨干为重点的队伍建设,这些业务骨干必须是具备现代科学知识、热爱审计事业、掌握现代审计手段、又具备现代财务理论和实践的复合型人才.

我国审计制度还处于不断完善的过程中,有不少因素在一定程度上制约着审计执法的力度,只有不断改善条件,加强审计执法的力度,我国的审计事业才能稳步发展,为我国国民经济的健康持续发展保驾护航.