基于会计信息监管特性的会计监管政策

摘 要：建立和完善会计监管政策有其复杂的制约因素,本文从会计信息及监管政策的特性入手,分析了会计监管政策不完善的若干表现形式,以期为改进我国现有的会计市场监管政策提供参考.

关 键 词：会计监管政策研究存在问题

一、会计监管政策指导思想定位不准确

正确的监管理论指导能保证制定出的监管政策是顺应正确的经济运行方向.但在我国的会计监管实践中,政府在制定会计监管政策时,大多是干预会计市场的运行状态,政府制定并推出会计市场监管政策未必都是恰当的.根据制度非中性观点,在转轨过程中由于部门等利益集团的影响可能存在制度“偏袒”,保护某一集团的现象.因此,在缺乏有力监管机制的情况下,政府会制定并推出一些有利于偏袒某部分市场利益主体的会计市场监管政策,从而制造新的矛盾.如政府对国有企业实行的“会计委派制”制度(政府向国有企业委派会计人员,其实质是政府作为国有资产的所有者代表直接监管国有企业财务和经营)及政府对民间审计的管制制度(由各级地方政府的财政部门和物价部门结合本地区的实际状况制订)等.这些措施的推出是对会计市场运行的不恰当干预,并造成了一系列不良后果.如“会计委派制”的不良后果是增加了政府的监管成本,造成政府直接监管企业的财务和经营同国有企业的“自主经营、自我约束、自我发展”的经营宗旨、“政企分开”及两权分离的原则发生了冲突；民间审计的管制制度导致民间审计的稀缺或供给过剩.实践证明,政府监管政策可以有效修补会计市场失灵,适当的监管政策有助于改善会计市场,进而消除或减轻会计市场失灵.反之会加剧会计市场失灵进而降低会计市场的效率,甚至破坏整个会计市场.会计监管政策的指导思想制约着会计市场的定位、发展方向及会计人员的行为规范.我国会计监管政策的指导思想应当是以法制、规范、自律为方针,通过规范求得会计市场的发展.因此,在制定会计市场监管政策时,应将监管政策能否促进资本市场公平和富有效率,实现资源配置的帕累托最优作为考虑的依据.

二、会计监管政策的核心不突出

(一)强制性会计信息披露规则不完整构建强制性会计信息披露是由于会计市场存在信息不对称,会计市场逆向选择后,无法区分好坏会计信息披露的直接后果是资源的不良配置,即逆向选择的产生是根源于缺乏区分高低品质所需要的会计信息,解决途径只能是要求提供更多、更准确的会计信息.因此,为了保障投资者的利益和促进资本的有效配置,必须采用会计信息披露制度.目前,对会计信息披露进行强制性信息披露法律规范主要集中在上市公司的信息披露上,我国已经颁布的信息披露法规有《公开发行证券公司信息披露内容与格式准则》、《公开发行证券公司信息披露编报规则》、《股票上市规则》、《企业会计准则―关联方及其交易的披露》等.但会计信息披露制度中对重大事件的规定不够明确和完整,商业秘密和必须披露的会计信息的界限不够明确,与会计信息披露制度相关的会计准则体系尚未完全建立等.

(二)会计信息披露范围格式规定不详细我国现行的会计信息披露过分倚重于上市公司财务信息披露,而对于一些与投资者决策密切相关的其他信息,如市场信息、政策信息、监管信息、背景信息、责任信息等没有做出详细规定.因此,在会计信息披露制度中,应规定各种与投资者密切相关的其他信息,如进一步扩大会计信息范围,加强会计政策信息有效性和时效性的规定；制定统一的会计信息披露格式,实现会计信息披露格式的规范和简约,防止会计信息披露主体利用不规范的信息披露格式对真实会计信息进行篡改,以增加会计信息的理解性、公开性和准确性.

(三)会计信息披露的时间滞后在现有的制度下,季报与中报、年报在披露时间上冲突的现象时有发生,因此,为了防止由于会计信息披露的滞后影响到信息披露的质量,应通过会计制度修订和完善,缩短年报、中报的披露时间,给季度报告留出时间.

(四)违反会计信息披露制度的行为处罚不严厉会计监管机构对违反会计信息披露制度的行为处罚不具体,惩罚规定比较笼统,可操作性不强,致使会计信息虚检测泛滥,社会公众对披露的会计信息普遍持怀疑态度.规定明确而严厉的处罚措施,对编制违法、违规财务报告的行为惩罚做具体规定,建立和完善会计信息不实披露的民事赔偿责任制度,将赔偿机制置于会计监管体系的框架之中,有利于会计执法者对违规行为进行监管和查处.因此,应合理设计有效的违规制裁成本,一方面,若制裁成本设置过小,对会计行为不能起到警戒作用；另一方面,若监管者对制裁成本无从规范,可能使会计行为无法做到“规则遵循”.

三、会计监管政策缺乏系统性

(一)会计监管政策制定主体不统一由于不同领域的会计监管政策制定主体不同,使各会计监管政策制定部门只注重本领域的立法工作,相互之间缺乏必要的协调配合,这样势必增加了会计法规之间的不协调性,使实施的会计规范监管会计市场并不统一.

(二)会计监管的职责界定不明确由于会计监管政策并非对会计监管职责作出明确的界定,或在某类会计监管对象上指定过多的监管主体,造成大量的监管盲点、重复监管和监管冲突,甚至出现对有利监管对象的争夺和对交叉责任推委行为的现象.

(三)会计监管政策的处罚规定不一致会计监管政策在规范市场时规定不一致.如在会计人员处罚数额尺度的确认上,《会计法》、《公司法》、《保险法》、《证券法》、《税收管理法》和《商业银行法》都做了规定,但是对法律责任界定的条款和具体解释都比较模糊,对同一违法行为其处罚数额各异.如对“提供或编制虚检测的财务会计报告”的违法行为,《会计法》规定对违法责任人可以处以3000元以上5万元以下的罚款；《公司法》规定对违法责任者处以1万元以上10万元以下的罚款；《证券法》规定对违法责任者(发行人)处以30万元以上60万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处以3万元以上30万元以下的罚款；《保险法》规定对违法责任者处以10万元以上50万元以下的罚款；《商业银行法》规定,有非法所得的没收非法所得,并对违法责任者处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款,没有非法所得的,对违法责任者处以10万元以上50万元以下的罚款；《税收管理法》规定,偷税数额不满1万元或者偷税数额占应纳税额不到10％的,处以偷税数额5倍以下的罚款.再如对“在法定的会计账册以外另设会计账册或私设会计账簿的”违法行为,《会计法》规定对单位并处3000元以上5万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处以2000元以上2万元以下的罚款；《公司法》规定对公司处以1万元以上10万元以下的罚款；《保险法》规定对单位处以1万以上10万元以下的罚款；《税收管理法》规定对单位处以2000元以上1万元以下的罚款.

(四)会计监管政策协调机制不健全会计监管政策相互协调是指监管政策的行为标准和规范应相互适应、相互支持和相互配合,以共同约束和引导会计行为活动向着保证会计信息真实性目标得以实现的方向进行,如果相互抵触,会计行为将无所适从,会计信息真实性将无法实现.因此,确定协调依据,对会计监管政策之间相互不协调的、矛盾的或冲突的监管政策条文进行协调修改,以避免会计监管政策相互重叠或相互抵触的现象.

四、会计监管政策会产生寻租行为

公共选择派认为,寻租是指为了获得额外收益而进行的疏通活动.会计监管政策的制定过程与寻租过程往往交织在一起,从某种意义上说,制定会计监管政策的过程也是一个寻租的过程.无论政府采取何种类型的会计监管政策,被监管主体都会相应采取对策,以寻求自身利益最大化,这种行为实际上扭曲了原有政策导向和效果.政府监管俘虏理论认为,作为一种规律,监管的设计和运行基本上是以被监管行业的利益而展开的.由于会计监管政策是市场主体利益博弈的结果,会计监管政策影响了会计主体和消费者的利益分配,因而市场主体各方为了自身利益乐于去游说会计监管机构和准则制定机构,以影响会计政策的制定,以便能制定出最有利于自己的会计政策.如美国财务委员会(FASB)曾出台了一些规定,对安然的一些财务方法,如未将期权奖励从利润中扣除,滥用特殊目的实体(简称SPES)转移坏账等进行限制,但这些规定大多被国会推翻.

前SEC主席列维(A.Levitt,Tr.)曾试图禁止会计师事务所为其客户提供管理咨询等非审计怎么写作,以防止上市公司与会计师事务所因利益关系而勾结.但此举遭到国会的反对,议员们甚至以缩减SEC的预算拨款相威胁.在制定会计政策过程中产生的寻租行为,使寻租人可以获得一些好处,如安然在成功实施了一系列的“俘虏”战略以后,在直接物质收益方面获得的税收优惠累计超过2．54亿美元.但寻租行为的最终结果是导致社会资源的浪费,如安然的破产,给成千上万的投资者造成了上百亿美元的损失,导致了安达信的破产,并使摩根大通和花旗银行等多家金融财团几千万至十几亿美元的贷款无法收回,更严重的是,安然案重创了投资者对金融市场的信心,而这些都是“公众利益”的巨大损失.虽然我国会计监管政策制定机构的产生和授权与美国的情况不同,但我国的会计监管政策制定机构及其工作人员也会有与公众利益不一致的效用取向.因此,在建立和完善我国的会计监管政策,不断赋予制定者新的权力的同时,切实加强对制定者的监管也同样重要.可以从完善政府监管机制、司法监督机制和社会监督机制等方面着手.

五、缺乏会计监管政策的目标评价体系

由于缺乏一套成熟的会计市场监管政策的目标评价体系,所以无法判断会计监管政策的优劣,从而无法评价会计监管政策的实效.在实施会计监管有利于规范会计市场的认识下,过多的权力阶层必然会干预会计市场,这不仅无助于会计市场的改善,而且还可能加剧会计市场失灵,甚至导致整个会计市场失效,这是因为政府本身也有信息不对称和信息不完全的问题,政府行为也可能负外部效应.从我国实际情况看,监管政策能否促进资本市场有效配置功能是反映监管政策恰当与否的重要标准,当一项监管政策无法起到规范资本市场作用时,此项监管政策就必定是不恰当的.监管政策是否促进了会计资本市场的公平也是考察的另一个方面,公平性要求信息需求者有平等地获取相关信息的机会,如果某项监管政策最终会损害会计市场的公平程度,对此项会计政策是否需要实施就应重新考虑.因此,评价会计监管政策的恰当与否,都必须以能否更好地促进资本市场公平和富有效率为标准,凡有损于资本市场的效率和公平的会计监管政策,就应该给予改进.

六、会计监管政策制定的应循程序缺乏透明度原则

不同的会计信息使用者有着各自不同甚至相反的利益要求,结果会引起对会计信息需求的冲突,于是要求会计政策制定者对各利益关系者的要求进行权衡和协调,以能基本上代表各种信息使用者的需求.会计政策不仅是供给者和需求者之间博弈的结果,更主要的还是不同利益的需求者之间的博弈结果.这一结果不是经过一次博弈就能完成的,而要经过多次反复博弈；这一结果也不是稳定不变的,而是会随博弈各方力量对比的变动而变动.可见,会计监管机构在推出某些监管政策之前,有必要组织充分的讨论和评价,以确定这些监管政策是否符合资本市场公平和效率目标,在现阶段推行是否有必要,如有必要,应该怎样在成本最小化原则指导下循序渐进地来执行.以美国会计准则制定为例,财务会计准则委员会在制定会计准则的全部应循程序中始终贯彻一个重要原则,即透明度原则.没有透明度就不能体现公开、公平、公正的市场法则,就不可能确保会计准则的质量.因而美国对准则的讨论和都对外公开,经过多次公开听证再考虑发布准则意见稿.综观我国会计政策制定过程的应循程序,在准则制定的应循程序上缺乏透明度原则,导致我国推出的某些会计政策显现了一定的负面效应.如《企业会计制度》、《企业会计准则》、《企业财务通则》,因目标趋向不同,致使他们之间存在不少相互冲突的条款,使得会计人员在处理会计业务时无所适从,造成效率损失.同时我国在会计准则制定中公众参与的积极性不高,不能及时发现准则中缺陷以及准则制定中的真空地带.从会计监管政策变迁方式看,政府推动的自上而下的强制性会计监管政策不具有内生性,政策规则不是经过公共选择达成的“共识”.这样一来,会计监管政策有可能难以满足会计主体的需要,产生供给不足或供给过剩,即有效会计监管政策供给不足,表现为市场经济急需的会计法规跟不上,使会计行为监管主体无法可依；或是市场主体不需要的会计法规供给过多,使会计行为监管主体无所适从.由于背离了各自体制所要求的内在逻辑,导致大量的会计违规与政府行为存在高度的相关性.

综上所述,会计监管政策是公共选择的结果,体现了会计市场中参与者各方的利益和意志,即会计监管政策是会计监管制度安排的结果.对于会计市场可能发生的失灵,应该做进一步的权衡,如沃尔夫而言：不是要在完美的市场与不完美的政府之间进行选择,也不是要在不完美的市场和完美的政府之间进行选择,而是要在不完美市场与不完美的政府之间进行选择,或者是在不完美的程度与类型之间、在失灵的程度与类型之间进行选择.要建立一个符合理想模型的监管政策,就必须有一个恰当的会计监管制度.因此,必须结合我国的会计实践,在推动会计监管制度演进的同时,逐步地改进我国现有的会计市场监管政策.