政府成本的制度经济学

点赞:4256 浏览:14677 近期更新时间:2024-03-20 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:本文介绍了制度经济学的相关理论,并依据其原理对政府成本过高的现象进行了剖析,认为政府也是“有限理性经济人”,公众的虚位使对政府写作技巧人的监督成为空谈.国际化大背景下的竞争,正在由企业制度层面向政府制度层面过渡.而制度是降低政府成本、保障政府有效运行的基础.通过明确政府职能定位,建立透明化政府,强化预算约束等手段,能有效地降低政府成本.

关 键 词:制度经济学政府政府成本

政府成本自古至今一直存在,降低政府成本已经成为世界各国政府改革的主题.我国政府成本过高已是社会各界的共识,如政府行政管理费用庞大等.总书记在党的十七大报告中明确指出“降低行政成本”.对政府成本过高的原因,社会各界有不同的认识,也从不同角度进行了一些有益的分析研究.然而,面对政府成本过高这一痼疾,至今仍是众说纷纭.那么,政府成本过高的根本原因是什么呢?笔者认为,制度经济学中的“经济人”检测设、产权制度、交易费用等理论能较好地诠释政府成本高产生的原因和形成机制,所以,从制度经济学的角度进行探究,希望会对这一问题的解决有所帮助.

一、制度经济学及相关理论

(一)产权制度1960年,科斯的新制度经济学范式意义的经典论文《社会成本问题》的发表,标志着现代产权理论的诞生.人类社会所面临的是一个资源稀缺的世界,每个人的自利行为都要受到资源约束,若不设定产权安排,就会发生争夺稀缺资源的利益冲突.德姆塞茨认为:“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们帮助一个人形成他与他人进行交易时的合理预期”.即产权制度能够帮助人们了解他与其他人发生交易时可以做什么、不可以做什么,从而对自己的收益或损失形成一个合理的预期.产权的发展是为了使外部性内在化.在产权经济学家看来,产权形成的实质是一个外在性内在化的过程.产权会影响激励和行为.用产权经济学家的话说,产权能够解决激励问题.产权的激励具有预期性、持久性、稳定性等特点.产权的明确界定有利于提高经济绩效.在一个社会中,是不是有效率,就看其产权是不是能从低效率人的手中转移到高效率人的手中.因为在产权规则能够得到有效实施的前提下,每个交易当事人得到的都将是他应得的权益,同时也将支付应由他承担的成本.

(二)交易费用及“科斯定理”交易费用是制度经济学产生和发展的基石.科斯在“企业的性质”一文中提出了“交易费用”的概念,他认为企业和市场是相互替代的两种资源配置方式,企业替代市场会降低交易费用.“科斯定理”的基本内容是:若交易费用为零,不管产权如何界定,市场交易都将导致资源配置处于帕累托最佳状态,这就是科斯定理.但在现实生活中交易费用不可能为零,由此人们推出,在交易费用为正的情况下,不同的产权界定,会带来不同效率的资源配置.

(三)有限理性的经济人在现实生活中,人所面临的往往是一个复杂且充满不确定的环境,尽管人有意识地想把事情做得最好,但人们从事决策或解决问题所需的信息是一种稀缺性资源,且人的理解能力和计算能力也是有限的,正如西蒙所说的那样,现实中的人仅仅是“达到理性意识,但又是有限的”.正因为人的理性的有限性,人们要做到对未来不确定性因素的了如指掌是不可能的.“有限理性经济人”是立足于自身利益,能够在自己所处的经济环境中进行有限理性分析、选择利益最大化的经济行为人.在市场经济条件下,人人都是“有限理性经济人”,所以在具体的社会生活层面就难免会产生搭便车、权力寻租、机会主义等道德风险.因此,在交易过程中,通过设立制度或进行制度创新来降低交易过程中的不确定风险、协调不完全契约引起的利益冲突是非常重要的.

(四)机会主义倾向指人们在交易活动中不仅追逐自利的目标,而且在追逐自利的同时会使用策略性行为,包括隐瞒真实信息、交易意图的不实陈述甚至欺诈等.威廉姆森认为:人在追求自身利益时会采用非常微妙和隐蔽的手段,会耍弄狡诈的伎俩,如说谎、欺骗、偷窃和毁约等.虽然这并不意味着所有的人在所有的时间或场合都以机会主义方式行事,但正是由于有限的理性,人们不可能判断一个人的自利行为是否是损人利己的,并对此做出迅速反应,这样凭借说谎、欺骗、毁约等不正当手段谋取私利的行为就可以得逞.在任何交易活动中,人都有采取机会主义倾向为自己谋取利益的可能性.

(五)委托――写作技巧问题在信息不对称条件下,当写作技巧人比委托人更了解情况时,就会产生委托――写作技巧问题.如果写作技巧人觉得自己采取机会主义行为可能不会受到惩罚或受到的惩罚远远小于得到的利益,那么他就会受到诱惑而机会主义行事.如果委托人要想发现写作技巧人实际上在干什么,就需要耗费很高的监督成本;如果委托人要想使他们的个人偏好具有政治份量,他们必须另外再投入很高的组织成本,且往往只能得到有限的利益.因此,对于委托来讲,消极无为并容忍在一定程度与己不利的集体选择往往是合算的.

二、政府成本的制度经济学分析

(一)“帕金森”定律揭示政府机构自我繁殖和膨胀的规律,助推政府成本的持续高涨“帕金森”定律揭示了政府规模不断扩大、成本不断增长和效率低下的奥秘.帕金森发现:当政府官员对自己的工作量感到过重时,采取的措施是增加下级,这样既可以减少组织中的竞争对手,同时,也提高了自己的地位;人员多了,彼此会制造出更多工作,办同样的事花费的时间会比过去多.内部等级的细化,使政府机构的行政层级增加,本来在一个部门或一个行政层次就可以解决的事情,现在变得需要经过几个部门或几个行政层次才能解决.人员和机构的增加,无疑增加了政府的开支,同时也大大降低了政府工作的效率.

(二)政府也是“有限理性经济人”,关注自身利益所得,忽略其耗费的成本制度经济学认为个人和组织的行为都源于对利益的追求,正如马克思所说:“人们奋斗所争取的一切,都与他们的利益有关”.人不会因为从政就改变人具有自身利益的本质,也就是说,公务人员在公共管理中,会按照“有限理性经济人”的思维选择自己的行动.休谟说:“政府是由带有一切人类弱点的人所组成.”缪勒认为:“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细逐利的自利者转变成‘大公无私’的利他者呢?这是绝对不可能的事.”无论他处在什么地位,其人的本性是一样的,都是追求个人利益、以个人的满足最大化为最基本的动机.作为“经济人”的政府官员,同样会在政治市场上追求自己的最大效用,如权力、地位、待遇、名誉等,而把公众利益放在次要地位.因此,政府官员在进行决策及其执行公务时,往往忽略其耗费的成本,却更多地关注自身利益所得,最终加大了政府成本.

(三)政府具有内部成本外部化的偏好内部成本是指为获取一定的收益而投入的费用,是成本使用者必须承担的责任.外部性是指当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时就存在外部性.外部性分正外部性与负外部性,正外部性是个人成本高于社会成本,有一部分好处被别人占有了;负外部性是个人成本低于社会成本,有一部分成本转嫁给了社会或别人.内部成本外部化实际上就是负外部性问题.政府作为“有限理性经济人”,在推托和逃避成本成为可能的条件下,使得政府活动中的成本表现为很大程度上的外部性,导致社会平均成本特别是公众成本的上升.这既是政府官员个人收益快速增长的捷径,是以损失社会收益率为代价来获得个人收益率的行为;又是政府部门、垄断行业通过市场准入、垄断获得超额收益的渠道.

(四)委托人的实际“虚位”使对写作技巧人行为的监督成为空谈在政府和公众的委托――写作技巧关系中,由于委托人(公众)群体庞大,且个人对集体行动经常会采取“搭便车”的行为,无形当中削弱了公众的整体权力.在信息不对称条件下,委托人(公众)要监督写作技巧人(政府)的行为,必须要为事先识别和事后监督政府的活动支付很高的信息费用,但公众不一定是利益的直接索取者,从而不能等比例从公众的监督活动中获得补偿,则公众的监督活动具有明显的不可持续性.政府对公共权力的写作技巧并非来源于委托人的直接授权,而是以国家政权为依托,所以委托人并无实际的可选择性,这样监督也就无从谈起.正是由于上述原因,使委托人实际虚位,政府一旦取得对公共权力后,便拥有了对资源的索取权和控制权.写作技巧人的双重角色也使写作技巧人可以更多地从自身利益出发来从事写作技巧活动,作为公职人员,希望自己仕途高升、获得更高的社会声望和事业成就,于是政绩工程、形象工程应运而生;作为社会普通一员,由于信息不对称,在公共管理中追求一些个人经济利益也就司空见惯,什么权力寻租、搭便车、公款消费等也就见怪不怪,这样政府成本的攀升和社会资源的浪费也就难以避免.

(五)“看不见的脚”踩了“看不见的手”,市场秩序遭到破坏,加大了治理成本亚当•,斯密最早发现了自由市场机制,提出了著名的“看不见的手”的原理.制度经济学从“有限理性经济人”的基本检测设出发,揭示政府部门和官员在进行决策时,利用现行体制上的缺陷去追求局部和个人利益最大化,从事政治寻租活动.政府的寻租活动是政府利用手中的特权,将公共权力出租给需求的各种利益集团,进行贿赂交易,从而获取不义之财.政府的寻租活动会导致社会资源的浪费和政府公共性的丧失.政府寻租被形象地称为“看不见的脚”.这被称为“看不见的脚”踩了“看不见的手”.这样就造成政府界定产权和分配产权时经常会出现失灵的情况,即政府干预经济不当,未能有效克服市场失灵,却阻碍和限制了市场功能的正常发挥,从而导致经济关系扭曲,市场缺陷和混乱加重,以致社会资源难以实现最优配置.政府失灵必然导致市场秩序的失常,甚至危机,政府需要花更大的成本在治理,必然加大政府成本.

(六)政府成本的公共性,使“搭便车”行为大量存在“搭便车”的意思是大家都想借别人出力的光,不花代价获得好处.公共产品具有消费的非排他性和非竞争性,从而在公共产品的消费上产生了大量的“搭便车”的行为,这是所有大组织都有的通病.在我国这个问题更为严重,因为,我们国家处在转型期,需要建立完善大量的制度,这是个渐进的过程;管理上有漏洞,再完善的措施也会有漏洞,不可能把每个政府官员都监督起来,那样的话技术上不具备,成本上也高得承受不了;意识形态有弱化的趋势,即对全社会特别是政府官员的思想道德信仰的教育在弱化,而与有中国特色社会主义市场经济相适应的意识形态尚未健全.政府中普遍存在的“公款旅游”、“公款吃喝”、“公车消费”等现象,即是搭便车的表现,造成了政府成本居高不下.


(七)政府预算软约束,造成政府花钱大手大脚,政府成本难以控制预算软约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力.主要表现在:先执行后审批;预留政府预算资金空转;随意调剂或者截留、挤占、挪用预算资金;政府支出没有全部纳入预算,还存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金;增加支出项目,扩大预算支出.政府预算软约束,损害了政府的公信力,是各种腐败的重要源头,也使政府成本居高不下.造成政府预算软约束的根本原因,在于预算制度本身不完善,缺乏实施机制.虽然早在1994年就有了《中华人民共和国预算法》,1995有了《中华人民共和国预算法实施条例》,但至今都没有明确执法主体且法律责任不具体,使政府预算约束功能不强,缺乏可操作性.我国目前现行的财政体制,财政部集预算编制、执行于一身,而作为预算审核、批准、监督机构的人民代表大会又缺乏实际的审核、监督功能,使得一个预算质疑、解惑、监督的程序机制严重缺失.所以讲排场、摆阔气、铺张浪费在政府机关里司空见惯,必然使政府成本高涨.由于预算制度的疏漏,使公务员在行使行政权力时,运用自己手中的权力谋取私利.美国学者詹姆斯•,Q•,威尔逊在《美国官僚政府》一书中指出:“精明的政府管理人员会把每一明细分类中的每一分钱都花掉,不管他们是否需要,这说明政府机构为什么变得如此臃肿.原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府人员浪费钱财”.

三、政府成本过高的治理对策

(一)明确政府职能定位,从源头上治理政府成本过高政府在界定产权的同时,也要明确自己的职能定位.要在科学界定职能的前提下,按照建设怎么写作政府、责任政府、法治政府、廉政政府的要求,加快实现政企分开、政事分开、政资分开、政府与相似度检测组织分开,以法律手段确定政府权力边界.合理设置横向机构,减少纵向管理层次精简政府机构,进一步理顺职责关系,完善行政运行机制,形成权责一致、执行顺畅的体制.加大政府改革力度,赋予市(县)、乡按照自己情况自主确定政府机构的自主权.

(二)引入竞争机制,利用市场手段,多渠道节省政府成本根据产权理论,把竞争机制引入到政府中来是实现政府成本控制的一个有效手段.政府在生产公共物品的领域和直接为社会提供公共怎么写作的过程及自身管理怎么写作的内容都可以引入竞争机制,通过明晰产权、相似度检测怎么写作、委托私有公司托管、放松行业准入和市场管制等,强化竞争,降低成本.

(三)完善公务员制度,建设高素质的公务员队伍好的制度可以使坏人变好人,不好的制度同样可以使好人变坏人.所以要一手抓制度建设,堵塞漏洞.要努力完善公务员制度运行机制,健全竞争激励机制,完善考试录用制度,改进任用制度,推进和规范竞争上岗制度,实行全员竞争上岗,改进考核办法,推行绩效评估.,建立规范的绩效工资制.完善新陈代谢机制.建立健全公务员监督法规,建立电子化政府和公民满意度评价制度,实现公务员管理的公开和透明.加大对腐败行为的查处打击力度,保持对腐败分子的高压态势.另一只手抓好意识形态的建设.搭便车是顽症,而成功的意识形态能有效地克服搭便车问题.所以要强化理想信仰、宗旨及道德教育,与时俱进,尽快建立健全与市场经济发展相适应的意识形态.两手都要硬,两手协调发展,才能起到更好的作用.

(四)建设透明化政府,是降低政府成本的基础透明政府的核心是将政府掌握的公共信息向社会公开.按照我国政府颁布的,自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,政府必须达到信息共享,政务公开.政府预算是政府信息的重要的内容之一,也是至今尚未公开的政府信息.政府预算的公开于情于理已无争议,关键看政府的执行力.作为政府的法定义务,应该公开政府收入的来源和财政开支的用处,让公众都能看明白.建议政府公布下列信息:政府成本预算明细表;政府成本总支出占财政性支出的比例;政府财政供薪的总人数及工资福利总支出;购车费用及保养、使用与维修费用;会议费用、出国费用、招待费用;政府成本同比、环比增减情况.阳光执法,让人大代表、政协委员、媒体参与执法过程.公众作为委托人可以委托人大对政府的活动进行监督,这样由于委托人的“虚位”而产生的政府成本过高的问题便会得到解决.

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(五)建立“政府会计”,进行政府成本核算应建立以权责发生制为基础的政府会计,使政府会计除了反映当期的预算资金运动情况,还能完整反映整个预算资金运动情况及结果,使政府财务信息更加完整、真实和可靠.建立成本核算制度和责任会计制度,考核政府项目的成本与费用,完善政府会计的核算体系、账目体系.建立完整的政府报告制度,为了全面、客观、真实地反映政府成本情况,可以借鉴美国政府会计准则委员会(GASB)第34号准则公告推荐的“美国政府净成本报表”,对政府成本进行宏观控制.这张报表反映了各政府公共部门财政年度的总支出、提供公共怎么写作依法取得的总收入、需要由公共预算拨款的数额等情况,从财务支出角度,综合了货币支出和物化支出,较客观、真实地反映了政府公共部门的耗费水平.

(六)强化预算约束,切实降低政府成本要强化预算的权威性和严肃性,将预算外资金统一到预算控制内,形成真正完整统一的政府预算,使行政主体严格控制在预算的约束下进行行政资源的配置和运作,使政府成本完全来源于预算资金,有利于降低和控制政府成本.要对公共财政经费的支出范围作出明确的界定,对财政预算的数额作出刚性的规定.对变更预算,增加财政支出的项目应进入法定程序进行审批,减少分配的随意性,增强预算的约束力.借用绩效预算方法,变“把钱花掉”为“把钱省下来”,彻底将以“养人”为依据的预算编制模式改变为以“办事”为依据的预算编制模式.要完善我国的政府采购制度,降低采购成本.

(七)法律是降低政府成本最强硬的制度保障法律制度是制度中最强硬的制度,法治的核心含义是治权、治官、治政府而非治民.温家宝总理在2004年“”上明确指出:“治国者必先受治于法,只有以法行政,才能依法治国”.目前,我国颁布的80%以上的法律均由政府执行,只有首先使政府法治化,才能使社会法治化.完善的政府行政法规是构建“法治政府”的基本要求.进一步规范政府行为、政府权力,努力通过科学的立法来解决政府及其工作人员无法可依和规避法律的问题.建立健全监督制度是实现“法治政府”的重要保障.加快法制建设,建立法治政府,其重点具体来说有三个方面:一是政府的权力依法设定,并在法律规定的范围内行使,以减少随意性所带来的成本;二是政府行为依法运作,并按照法律规定的方式和程序运用,以降低政府运行成本;三是实现政府机构、职能、编制的法制化,依法从严控制行政机关数量和编制,从根本上解决因财政供养人口多而导致政府成本高的问题.