公开规制视角的会计人员继续教育监管制度

完善会计人员继续教育监管制度,对于加强会计人员继续教育建设,具有举足轻重的作用.本文立足现行会计人员继续教育政策,着眼解决现实问题,创新工作思路,提出基于公开规制视角的完善会计人员继续教育监管制度对策,以期进一步改善会计人员继续教育政府规制,为促进我国会计人员继续教育管理制度的理性发展提供参考.

一、会计人员继续教育与公开规制

(一)会计人员继续教育会计人员继续教育,是指对会计人员进行的以提高政治素质、业务能力和职业道德水平为目标的学习和培训,它不仅是会计队伍建设的重要内容,而且是一项崭新的事业和复杂的系统工程.《会计从业资格管理办法》要求,会计从业资格管理机构应当加强对持证人员继续教育工作的监督、指导.

会计人员继续教育监管制度是指各级会计管理机构根据法律法规赋予的权限和职能,依照有关法规,结合本地实际,对会计人员继续教育工作进行监督管理的一系列规章和准则.自2007年1月《会计人员继续教育规定》实施以来,各地会计管理机构结合本地实际,完善制度,强化管理,形成了各具特点的会计人员继续教育监管体系,继续教育工作卓有成效.但根据一项专门的继续教育状况调查,结合笔者了解的情况看,继续教育工作还存在一些不容忽视的问题,主要表现在：按要求完成继续教育的会计人员占从业资格在册人员的比例偏低,会计人员参加继续教育的主动性、积极性有待增强；培训市场恶意竞争,发布虚检测信息,以欺骗手段招揽生源牟利,只收费不培训、多收费少培训等现象屡禁不止,社会办学机构的监管有待加强；管理手段滞后、措施乏力的问题亟需解决,会计管理机构的继续教育管理力度有待加大.

(二)公开规制公开规制作为一个概念源于证券立法,其本质是一种政府规制.政府规制又称政府管制、政府监管,即政府运用公共权力,通过制定一定的规则,对个人和组织的行为进行限制与调控.公开规制的基本内容为：政府利用公共权力,采取各种政策措施以缓解信息不对称问题,使市场主体处在平等的地位上.达到市场资源最优配置,提高社会资源利用效率的目的.

公开规制的制度,强制相关当事人披露其信息,这种监管措施是有限的国家干预,它限于信息的强制披露,却并不剥夺当事人的市场进出自由,将选择判断的权利留给公众自己；公开规制的直接目标,是要确保当事人获取信息的自由并由此实现其在社会生活中的选择自由.可以说,公开规制制度是干预主义和自由主义之间的某种融合,是有限公开与适度规制的有机结合.

(三)公开规制与完善会计人员继续教育监管的关联会计人员继续教育某些问题的长期存在,反应在财政部门会计管理机构对继续教育的监管上,不仅仅是态度、力度的不足,而且还表现为方法、手段上一定程度的欠缺.以创新思维,借鉴成熟的理论、理念来重新思考、定位,成为新时期继续教育监管工作的客观要求.

教育作为一种公共物品,事关社会公共利益.依据制度对会计人员继续教育工作的监督、指导,从本质上讲,是一种政府规制.经济学中“内部性”规制理论为会计人员继续教育的政府规制研究提供了一个新的视角.信息不对称是会计人员继续教育“内部性”的主要表现之一.一般而言,由于生产经营者与消费者,即继续教育机构与会计人员之间对产品的真实质量存在信息不对称,从而产生逆向选择问题,最终会出现劣质产品驱逐优质产品的现象,导致市场效率降低和市场失灵.市场机制通过信息传递和信息甄别两种途径可以缓解信息不对称,但在利用市场机制缓解信息不对称过程中,由于社会办学单位的虚检测广告、对产品担保的承诺与实施之间存在差异性,会造成市场失灵,从而大大削弱市场机制在这方面的作用.因此,就需要同时发挥市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的作用,共同缓解生产经营者和消费者之间对产品质量的信息不对称问题,即需要政府对信息不对称问题进行规制,以弥补和校正市场失灵,于是,公开规制就成为完善会计人员继续教育管理的一种必然选择.

二、会计人员继续教育监管制度完善的含义

(一)调整其它规制通常情况下,在社会性规制的各种方式之中,禁止特定行为、对营业活动进行限制、资格制度被认为是基本的规制方式,公开规制是这些基本制度形式的补充和具体化.它们之间的关系同时又是复杂和微妙的.在一定的情形下,将公开规制作为重要的制度形式,适度地放松那些过于严苛、不合理的其它规制内容,整体上利大于弊.

(二)强化公开规制从某种意义上看,公开规制的立意与建设怎么写作型政府的目标应该是一致的.广义而言,公开规制应该既包括被管理者,又包括管理者自身；既包括抽象制度的公开,又包括具体信息的公开；既包括会计管理机构的信息公开,又包括社会办学单位的广告发布.一般地,在数量上,当大部分潜在对象难以知晓与自身权益相关的某种规制时；在结构上,当某类对象存在严重的缺失时,都可认作公开规制的失效,应当加以矫正.

(三)依法进行规制规制本身应该是合法合规的.如,会计管理机构及公开教育机构相关信息不能涉及其商业秘密,教育机构发布信息要遵守广告法等法律法规.

此外,所有被调整、放松的规制本身也要被充分地公开,这一点在现实中极具应用价值.

三、会计人员继续教育监管制度完善的内容

(一)教育形式的规制对于教育形式,《会计人员继续教育规定》规定了两类：接受培训和在职自学.其中,接受培训明确了四种形式,在职自学明确了三种,在现实中均各有偏废.现阶段,绝大部分继续教育以接受培训方式完成,接受培训中又以社会教育机构和学会分会、行政事业单位组织的培训为主.按照《规定》,会计人员可以自愿选择继续教育主管部门认可的形式接受培训,包括：参加在继续教育主管部门备案并予以公布的会计人员继续教育机构组织的会计培训；参加继续教育主管部门组织的会计人员继续教育师资培训和会计培训；参加会计人员所在单位组织的会计类脱产培训；参加会计、审计、统计、经济专业技术资格考试,以及注册会计师、注册资产评估师、注册税务师考试；继续教育主管部门认可的其他形式.实际操作中,各地主要认可前两种形式,对参加考试,某些地方规定只有通过一门考试后,才可充抵当期继续教育学时.培训形式的单一,途径过窄,增加了个人培训负担,既无意义,也无必要.通常情况下,某种僵化政策的制定,反映了官僚体制的扩权意识,或者与利益团体的影响相关,其结果将导致“规制失效”.及时调整思路,从源头放松规制,在干预主义占据上风时,适当赋予会计人员自由选择的权利,有助于达到一定的平衡,体现政策的灵活性.政府设立继续教育规制的出发点,应该是强制专业技术人员及时更新知识,提高能力,满足工作需要,从而维护公共利益.因此采取灵活的教育认可形式,符合这一目标.同时,专业技术人员主动参加各类职称考试.是积极要求专业工作能力、专业知识水平的进步,其学习的力度、强度、效果,都有胜于各类被动的培训,无论通过与否,应当作为继续教育学时予以认可.同样地,参加普通院校或成人院校会计、审计、财务管理、理财学、会计电算化、注册会计师专门化、会计硕士专业学位(MPAcc)等国家承认的相关专业学历教育,以及独立完成地(市)级以上(含地、市级)财政部门或会计学术团体认可的会计类研究课题、参加会计知识竞赛获奖.或在省级以上(含省级)经济类报刊上发表会计类论文等,也均应予以认可.这种认可的公开,传递了这样一种信息：在职自学是会计人员继续教育的重要补充,应当给予鼓励.

(二)教育机构的规制主要从以下两方面进行规制：

一是丰富所在单位脱产培训.对于单位组织培训,一般也多认可行政、事业单位和大中型国有企业以及各级会计学会分会组织的培训,实际上的规制过于严格.在单位性质上,应当不分行政、事业、企业,在所有制形式上,无论公有、私有还是混合型,都应当允许.从会计制度本身而言,企业会计较行政会计更为复杂；从单位类型上看,企业更是千差万别,结合企业实际开展的继续教育培训更有必要.然而,实际中,非国有制企业开展会计人员继续教育培训极为少见.培训主体的缺失,一定程度上反映了规制的失效.企业开展会计人员继续教育培训,从利益取向、适应企业特点满足针对性上,理论上应该优于教育机构,但在师资力量培训条件和经验上又处于弱势,较为理想的一种状态是,教育机构与企业联合培训.对于会计人员较少的企业,可以探索一家教育机构与多家同类企业联合培训.从规模效益、监管的角度考虑,会计管理机构可以组织、指导有一定规模的企业开展联合培训,同时公开相关信息,增加其推广的可能性.

二是强化社会办学单位监管.社会办学单位是会计人员继续教育机构中的重要力量,在培训市场上占有重要地位.从某种意义上说,社会办学单位及其开展的教育培训,是会计人员继续教育监管的重点和难点.《会计人员继续教育规定》明确,继续教育主管部门应当按照管理权限,定期公布会计人员继续教育机构名称等相关信息.《规定》对教育机构资质作了一定要求,符合要求并经过备案和公布,其培训才能被予以认可.备案和公布是强化社会办学单位监管的重要环节.可以采取定期进行备案、公布的方式实现优胜劣汰,形成竞争有序的市场格局,一般以2－3年为宜.同时辅以不定期公布,如违规强制出局、自愿退出等,并予以公告.备案和公布的内容应当包括：机构名称、所辖区域、备案机关、整体师资水平(教师资质)、认可的培训方式以及历年培训合格率等信息.社会办学单位可以公开经过备案的信息,其它信息应当符合国家相关法律法规要求,不得作虚检测宣传和不当承诺.备案和公布既便于接受公众和媒体监督,又方便会计人员选择,保障了知情权和参与权.

(三)教育对象的规制会计人员的学历层次、知识水平、业务能力差距较大,应区分层次,因材施教.会计人员继续教育对象按照取得的专业技术等级资格和专业水平分为高级、中级、初级三个级别.初级会计人员继续教育的对象除包括取得或者受聘初级会计专业技术资格(职称)的会计人员以外,还包括取得会计从业资格证书但未取得或者受聘初级会计专业技术资格(职称)的会计人员.目前.各地对高级会计人才的继续教育,一般由省级会计管理机构集中组织,但有些未予明确,导致管理机构不予组织、教育机构无力组织而实际处于混乱的状态.即使是初、中级会计人员之间,水平能力、对继续教育要求的差距也较大.因此,应明确要求,对于接受培训形式,高级会计人员主要由省级会计管理机构集中组织培训,初、中级会计人员仍由所在单位和社会办学单位等进行培训,但应分级办班,不得混班培训.

(四)教育内容的规制会计人员继续教育的内容主要包括会计理论、政策法规、业务知识、技能训练和职业道德等.在实际执行过程中,以上内容显得过于宽泛,而且,随着市场经济的逐步完善,会计准则的国际接轨,国家每年都会发布一些新的会计政策法规,需要针对性加强学习.初、中、高级之间,学习的内容亦应有所区别.因此,首先,会计管理机构应对本地区继续教育内容进行规划,使培训内容在结构上具有相对的完整性.其次,在内容上要区分层次,按初、中、高级分别予以明确,过于笼统和原则,在实际操作中将容易导致形式化顷向.第三,要结合准则规则的调整发布,及时补充新的内容,实现知识更新.第四,对于教育内容的落实,应当通过考核进行检查.考核内容以公布的继续教育规划和当年更新的会计知识为主.在考核方式上,可以由会计管理机构组织,进行全部考核或部分随机抽验；也可以委托教育机构组织,会计管理机构进行验收.

(五)教育监督的规制缺少监督的行为容易流于形式,继续教育要想落到实处,必须强化监督.监督是法规赋予会计管理机构的职责.开展继续教育工作检查,是保证教育效果的重要手段.教育监督的公开规制要把握以下环节：一是教育机构检查结果公开.教育机构的检查考核评估结果,应作为会计管理机构政务信息公开的内容,如考核、抽验的合格率,违规整改情况等.二是对未完成继续教育会计人员的公示.一个定期登记期以上,两个登记期以内的,应予以公开提醒,督促按期完成.对于连续两个登记期以上未完成的,作为自动离岗处理,予以公示.三是公开群众监督方式.将管理机构的、投诉进行公开,畅通网上咨询、投诉通道.便于管理机构及时掌握继续教育动态,迅速处置突发情况,了解会计人员实际需求,使继续教育监管更切合实际.