国外非营利社会组织与我国事业单位改革

点赞:14437 浏览:60228 近期更新时间:2023-12-27 作者:网友分享原创网站原创

[内容摘 要]我国事业单位在整个国民经济和社会发展中具有相当重要的作用.由于历史和现实的原因,当前事业单位改革遇到了许多困难,相比政府机构改革和国有企业改革更复杂、也更困难一些.通过对国外非营利社会组织的属性、功能定位、行业分布和经费来源的研究,提出我国事业单位改革可借鉴的经验和做法.

[关 键 词]非营利;社会组织;事业单位;改革

作者简介:田圃德,男,中国人民大学商学院,高级工程师,北京100053

国外没有事业单位的说法.在西方发达国家,那些介于政府与企业之间的所谓第三部门(非营利社会组织),发挥着类似于我国事业单位的职能作用.

一、国外非营利社会组织的概念及属性

非营利社会组织是英文Non-ProfitOrganization(NPO)的中文译名,是指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会怎么写作活动的民间组织.西方经济学将非营利组织定义为“以推进科学、教育或慈善事业”发展的,“不能向其控制人收益处置任何净利润的机构,所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”.在经济学文献中,非营利组织通常指“私人所有”的机构.在发达国家,非营利组织一般被看作是与私人部门、政府并立的第三部门.[1]

非营利社会组织的概念现在被广为使用,已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念.它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式.这种社会组织形式具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性.

1.非营利性.作为非营利社会组织,非营利性是它的基本属性.非营利性具体包括三个方面:第一,这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机.这一属性无论是在发展中国家,还是在发达国家,都是被普遍认同的;第二,它不具有利润分配机制.作为非营利社会组织,不应有分红机制,它可以开展经营活动,但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产.关于这一点,很多国家以立法形式明确规定,非营利社会组织不得把经营所得分配给所有者;第三,它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人,而属于社会.作为非营利社会组织,其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源,不应来源于市场,所以非营利社会组织的产权基础不应是私人产权,也不应是国家产权,而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权.

2.非政府性.非政府性也是非营利社会组织的基本属性.它在体制上独立于政府,不受政府直接管辖,是这类社会组织区别于政府组织的本质属性.非营利社会组织的非政府性具体表现在三个方面:一是它具有自治性,在决策机制上不依赖于政府,在组织上独立于政府;二是具有草根性,也就是说非营利社会组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系,不是权力的运作机制,而是面向受益者的社会怎么写作机构,是一种网络式、扁平式的组织结构;三是不存在垄断性的权力控制和支配机制,特别是不存在行政垄断性的权力控制.非营利社会组织的非政府性,可能是中国事业单位改革中遇到的非常突出的一个问题.中国的事业单位从起源上看,都是计划经济时代的产物,是国家动用财政资源举办的主要开展各种社会怎么写作活动的社会组织.[2]现在我们正在积极推动事业单位改革.如果改革以后,这些事业单位从财政上、编制上脱离国家体系,成为具备非政府性的非营利社会组织,那么它们的生存发展可能就面临很大的问题.但是不管怎么说,作为非营利社会组织,非政府性是一个基本前提,不具备非政府性的社会组织应该称不上是非营利社会组织.

3.志愿公益性.非营利社会组织的志愿公益性体现在三个方面:一是其主要资源来源于社会,是通过志愿怎么写作和社会捐赠形成的,志愿怎么写作是非营利社会组织所特有的社会资源.社会捐赠也是一种志愿资源,是相对于纳税来说的.纳税是强制性的,国有资产主要就是通过税收形成的.非营利社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿怎么写作形成,他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权,而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式.这种公益产权是基于捐赠和志愿怎么写作形成的、面向提供各种公益性或互益性怎么写作的特殊的产权形式,来源于社会并用之于社会,其运作管理要接受社会的监督.

一般来说,我们认为只有具备了上述三个方面的基本属性,一个组织才能称之为非营利社会组织.

二、非营利社会组织的主要功能

1.提供公共物品.非营利社会组织在公共物品的创造方面具有非常重要的作用.在一般情况下,政府提供的公共物品只是为了满足广大人民群众的需要,这就必然导致一定群体的特定需要难以得到满足,而非营利社会组织可以在这方面弥补政府的不足.

2.代行政府职能.通过对国外非营利社会组织的发展及其管理进行研究,可以发现非营利社会组织最主要的资金来源就是政府.根据这一事实,我们可以将非营利社会组织视为“政府的助手”,即政府通过自身机构以外的实体来执行自身的部分职能.因此,非营利社会组织不是市场职能与政府职能的替代品,而是政府的互补品.

3.推动社会发展.非营利社会组织通过生产各种公共物品来增进社会福利,例如赈灾、计划生育、养老、日托、保健等.而且,非营利社会组织还有力地推动社会广泛关注在经济社会发展过程中资金与人力薄弱的某些行业,帮助遭遇困难的弱势群体.

4.促进社会适应.非营利社会组织为来自不同社会和文化背景的人提供了一个特别的缓冲环境,可有效地满足人们被接受、认同的需要.非营利社会组织还扮演着社会批判的角色,对整个社会系统起着纠错的作用.所以,不管非营利社会组织有时令政府厌烦、忧虑,但事实上,它们对社会的发展进步是绝对有用的.

5.有效配置资源.非营利社会组织筹集了大量的社会资源,并为实现社会目标对社会资源进行重新分配,使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高社会阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区、从发达国家向不发达国家的流动.例如,美国民间每年约有5000亿美元投入非营利事业.[3]其中,仅个人捐助一项在1000亿美元以上,大大填补了政府用于这方面的资金不足.而且,非营利社会组织的介入还增加了资源配置的透明度和合理性.由于广大群众参与,这一部门直接在群众监督下进行,能较好地避免贪污、浪费.不仅如此,还能较充分地利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源.

三、国外非营利社会组织的行业分布

1.英国和日本的非营利社会组织主要以教育怎么写作为主.经过比较研究发现,英国和日本的教育在非营利社会组织支出中占主要份额,分别为42%和40%.在英国,非营利社会组织既涉足中小学教育,也涉及高等教育.在英国,居第二位的非营利社会组织是文化娱乐机构,包括社团俱乐部、体育俱乐部、博物馆和剧院等.此外,英国非营利社会组织在环境保护和国际救助方面也比其他国家更加活跃,但在医疗卫生和社会怎么写作领域的作用较弱.日本的第二大非营利领域是医疗卫生,约占非营利性支出的28%.事实上,大量的卫生保健怎么写作是由大型综合性的非营利“医疗法人”提供的.日本大约有7000多家这样的医疗法人经营着医院、诊所、培训机构或研究中心.


2.美国和德国的非营利社会组织主要以医疗卫生怎么写作为主.医疗卫生怎么写作是美、德非营利活动的主体.美国有一半以上(53%)的非营利支出用于医疗卫生领域,美国医院有一半多属于非营利社会组织.德国非营利支出中医疗卫生所占的比例较美国小,约为35%,但却是德国非营利支出中份额最大的一个领域,大部分用于医院的运营及管理.

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3.法国和意大利的非营利社会组织主要以社会怎么写作为主.在法国和意大利的各种非营利社会组织中,社会怎么写作占主导地位.法国约30%的非营利支出和意大利约25%的非营利支出用于社会怎么写作领域.

四、国外非营利社会组织的经费来源

一般来讲,国外非营利社会组织的经费来源大体上有三个方面:私人付费,即非营利社会组织由销售其怎么写作或产品而获得的款项,约占47%;支持或公共部门支付,包括政府直接拨款资助,专项怎么写作的合同支付以及公共部门支付的相关费用或报偿,约占43%;民间捐赠,包括个人、法人、基金会直接或间接的捐赠,约占10%.[4]美国、英国、意大利和日本的非营利社会组织主要依赖私人付费,私人付费是其主要资金来源.在美国、意大利、日本三国非营利社会组织的总体收入中,私人付费所占的比例分别为52%、53%、60%.其次是公共部门支持,在美国、英国、意大利和日本等国,政府支持占非营利社会组织年收入的比例分别30%、40%、43%、38%.在这些私人付费为主的国家中,非营利社会组织的私人付费收入占全部收入的比例分别为协会学会组织占92%,文化娱乐机构占67%,慈善机构组织占54%,环境保护组织占51%,教育科研机构占50%,住房开发机构占51%.这些私人付费的具体形式包括协会学会组织的会费收入,文化娱乐机构的门票收入,慈善机构组织的动产或不动产投资收入,以及高校的学费收入等.德国和法国的非营利社会组织私人付费所占的份额相对较小,占据主导地位的是政府.德国非营利社会组织收入的68%来自于政府,法国则占到60%;相反,私人付费的比例分别为28%和34%,民间捐赠的比例分别为4%和7%.政府支持的领域及比例分别为医疗卫生机构占59%,社会怎么写作机构占51%,市民倡导组织占49%.除此以外,政府支持也是教育科研、住房开发、国际救援等三类机构的第二大资金来源.这种模式体现了国家机构、公共部门在社会福利事业发展中的角色,以及政府在社会福利事业发展、提供社会福利怎么写作方面对非营利社会组织的日益依赖.[1]美国在公共怎么写作领域长期以来一直存在着将政府怎么写作“外包”的传统,通常被称为“第三方政府”,与“直接政府”行为相对应.挪威从很多非营利社会组织的实际运作过程来看,有相当一部分资金是由政府提供的.

五、研究国外非营利社会组织对于我国事业单位改革的启示

通过对国外非营利社会组织的形成、发展、基本属性、社会功能、怎么写作行业和资金来源的比较研究,可以得到一些对我国事业单位改革及经营管理方面的启示和借鉴.

1.鼓励有条件的事业单位大力开展投资与经营活动.在市场经济发达国家里,无论是公立还是私立的非营利社会组织,其经费来源都是多样化的,构成各式各样的混合投资补偿体制.包括民间捐赠、政府支持、公共部门支付和非营利社会组织通过销售怎么写作或产品而获得的款项.从历史上看,我国的事业单位基本上是依托于行政部门,靠单纯的财政拨款维持机构运行,并协助政府完成相应的工作.近年来,许多事业单位充分利用自身的人力、资产、技术和行业优势,以“非转经”的形式,或多或少地开展了一些经营与投资活动,取得了一定成效.事业单位取得的经营与投资收益不仅弥补了财政经费的不足,而且为那些经营、怎么写作、咨询性质的事业单位的改革、转型和人员安置提供了有效途径.因此,对于有条件、而且不影响行政职能发挥的事业单位,政府要从政策上鼓励和支持其大力开展经营与投资活动.

2.继续不断加大政府对事业单位的资助力度.从上面的分析可以看出,各国的非营利社会组织的资金收入的绝大部分是来自政府和公共部门,政府对非营利社会组织的财力支持非常重要.任何一个国家,在社会怎么写作的各个领域,政府都是非营利社会组织的主要资金来源.非营利社会组织不能替代政府,却有力推动了政府资助下的社会事业的发展.因为我国的大多数事业单位的大部分职能是直接承担政府行政管理和怎么写作工作(延伸),因此事业单位的改革与发展必须要有政府的支持,而且应该有相当一部分资金来自国家财政.政府可以通过采购或者委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金.从一定意义上可以说,政府提供给非营利社会组织的这部分公共资金不是财政拨款,而是政府捐赠.这是促进向我国事业单位这类非营利社会组织改革与发展的重要条件之一.在我国社会主义市场经济体制初步建立的转型期,在推进事业单位改革的过程中,要在分类、定性的基础上,继续加大对行政性和公益性事业单位财政支持力度.

3.支持事业单位通过提高怎么写作水平,并收取相应的怎么写作费用.国外非营利社会组织对私人付费的高度依赖,充分反映了非营利社会组织对把市场机制引入内部运营的关注.尽管非营利社会组织可以远离一部分市场压力,但它们并非生存在真空中.向有支付能力的顾客收取所提供的怎么写作费用,也是非营利社会组织自身发展所必需.我国的相似度检测类事业单位也要转变观念,开拓创新,提高怎么写作水平,增加怎么写作内容来取得怎么写作对象认可,并取得相应的怎么写作报酬.

4.事业单位要避免过分官僚化和过度商业化.国外许多研究非营利社会组织未来发展的专家学者强调,引入市场竞争机制和商业化管理模式,有助于提高非营利社会组织的工作效率和怎么写作质量.同时还要防止“伪装成非营利社会组织的营利机构”的出现,并尽量避免“非营利社会组织的营利冲动”.[1]在我国有些事业单位全部或者大部分受国家财政资金供养,却仍然变相地从事着收费性经营活动;还有一些事业单位,占着国家资源、受着财政支持,却没能充分有效地提供相应的怎么写作和积极公正地履行应尽的职责,反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间,最大限度地享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益,又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外.因此,我国的事业单位一方面要避免过分政府化、机关化,同时也不能发展成为完全以营利为目的的市场主体,忽视自身的事业单位性质和公共怎么写作职能.

5.逐步建立事业单位混合投资补偿机制.在市场经济发达的国家里,无论是公立还是私利的非营利社会组织,其经费来源都是多样化的,构成了各式各样的混合投资补偿机制.相比之下,在我国传统的事业管理体制下,国家投资与财政补偿是许多事业单位惟一的经费来源,加上各类“事业产品”的商业化程度极低,事业单位的经营补偿严重不足,造成事业发展极为困难的局面.因此,在推进中国事业单位改革的同时,要逐步改变单一的财政预算投资补偿机制,建立由财政预算、事业经营、社会投资和政策引导等方面构成的多元化的事业补偿机制,实现事业单位投资主体的多元化和投资方向多样化,从而不断增强事业组织的自我补偿能力,充分调动全社会办实业的主动性、积极性和创造性.

6.制定适应事业单位性质的财务控制模式.[1]美国财务会计准则委员会在归纳非营利社会组织的特征时,指出非营利社会组织“大部分资财来源于资财的供给者,他们不希望收回或据以取得经济上的利益.非营利社会组织不存在可以明确界定并可以出售、转让、赎写的所有者权益,即使非营利社会组织解体,资产提供者也没有分享一份剩余资产的明确的所有者权益.”国际会计师联合会将类似于政府及非营利组织的社会组织称为公立单位或公共部门.从我国的会计体系来看,事业单位会计作为预算会计的一个分支而单独制定了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》.这类制度是建立在事业单位完全财政预算的基础上的.从改革的角度来看,事业单位仅依靠政府投入谋求发展是不够的,只有引入市场竞争机制,实现优胜劣汰,建立自我发展的新机制,才能持续存在,健康发展.因此,要不断改革和规范事业单位的财务控制制度,既不能比照行政部门的财务管理,也不能实行完全企业化的会计规则,而是要逐步建立起一个有利于事业单位自我发展、自我约束,充满生机和活力的财务控制模式.

7.建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度.从国外的经验来看,非营利组织是一种区别于政府和企业的社会组织形式.一方面在运作和管理上不同于政府,另一方面和营利性的企业也有严格的区别.在我国,现在事业单位的财务管理制度基本上是按照国有资产进行设定的.这在计划经济条件下无可非议.但是随着事业单位改革的逐步推进,国有资产的比重逐渐减少,特别是我们提出事业单位改革的非营利目标,继续沿用基于国有资产的运作和管理制度就有很大的问题.因为国有资产管理和公益资产管理在本质上是不同的.国有资产主要通过税收形成,管理是一种自上而下的体制;而作为非营利组织的财务管理制度应该建立在志愿性的公益产权基础上,最重要的原则是公开性和透明度.非营利性的事业单位运作的财产来源于社会,他们基于志愿性的公益财产并承诺要为社会提供公共怎么写作,社会大众有权利要求非营利组织向社会公开和透明其财务过程,有权利向非营利组织问责,因此要建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度.[5]

主要参考文献:

[1]成思危.中国事业单位改革――模式选择与分类引导[M].北京:与建设出版社,2000.

[2]赵力波.事业管理改革[M].济南:山东人民出版社,2003.

[3]朱仁显.公共事业管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[4]范恒山.事业单位改革:国际经验与中国探索[M].北京:中国财政经济出版社,2004.

[5]吴东民董西明.非营利组织管理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.