网站原创摘 要：市政债券是城市政府依据信用原则,从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式,是政府公债体系的重要组成部分.市政债券作为一种较为成熟的融资工具,在发达国家的债券市场上占有举足轻重的地位,其成功运用将有助于市政建设的快速发展,从而为地方经济腾飞创造良好的基础.我国经济的发展使得地方政府对市政建设资金的需求越来越大,而以企业债券形式发行市政债券存在着种种难以回避的问题.本文在研究国内外有关文献资料的基础上,分析了美国市政债券市场的现状,从市政债券的发行主体、担保、利率、流动性、利息征税和举债规模等多角度分析了我国发行市政债券的主要障碍,并提出了相关的对策,以满足我国城市基础设施建设的庞大资金需求,推动我国资本市场的发展.
关 键 词：市政债券；地方政府债券；融资
中图分类号：F930.91
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)07-0022-07
一、发行市政债券的理论依据
(一)发行市政债券是合理开发公共物品资金来源的需要
对于城市公共物品来说,城市政府可以通过三种方式解决其资金需求：一是通过经常性预算,其资金全部来源于税金；二是通过经常性预算,其资金来源于税金和市政债券中的一般责任债券；三是通过特殊资本预算,其资金来源于税金和市政债券中的项目收益债券(见图1).
在这三种方式中,第一种方式是将税金用于所有公共物品的供给,公共物品的受益者与成本负担着是部分分离的,即当代人负担全部成本,当代人和后代人同时受益.第二种方式是将一般责任债券用于公共物品的供给,由于一般责任债券的短期性,公共物品的受益者与成本负担者是统一的,即当代人负担成本,当代人受益.第三种方式是将项目收益债券用于公共物品的供给,由于项目收益债券的长期性,公共物品的受益者与成本负担者是统一的,即当代人和后代人同时负担成本,同时受益.这是因为,该种方式需要对公共物品的消费者收费,才能满足消费者的消费需求.一些基础设施项目建成后,不仅当代人可以受益,而且后代人也可以受益,但同时需要后代人负担部分成本.显然,第二种方式和第三种方式是符合经济活动原则的.第一种方式之所以不合理,在于公共物品的受益者既有当代人,又有后代人,却需要由当代人承担全部成本.况且相对于经济社会的迅速发展来说,政府有限的财力总是“显得不足”,从而使公共物品的供给严重不足.第二种方式的特点是举债弥补由税收带来的财政资金的不足,当代人在受益的同时又承担了成本.如果将举债规模控制在一定范围内,则其未来的偿债压力就是可承受的.第三种方式强调通过举债筹集资金将成本分摊到以后的受益期,有助于社会成员在代际之间分平负担成本,又有利于增加公共物品的供给,还有利于公共物品供给效率的提高.因而,就总体而言,发行市政债券既能解决公共物品的资金不足问题,又能合理负担由此带来的成本.
(二)发行市政债券是充分发挥城市政府作用的需要
政府在提供全国性公共物品的同时,也可以提供区域性公共物品.然而不同地区之间的居民对区域性公共物品的偏好程度是不尽相同的.城市政府在空间距离上,与本地区的居民较近,信息也较为充分,在了解本地区居民的需求偏好方面较为便利,这有助于城市政府更好的执行区域性经济政策、提供区域性公共物品.相对而言,政府很难将来自某一地区的税收与该地区的利益密切联系起来,往往带来某一地区居民公共物品偏好与实际受益之间的差异,这种差异有时可能会非常显著.所以,在提供区域性公共物品方面,城市政府具有优势.
但是,在人口及生产要素存在流动的情况下,城市政府提供区域性公共物品的常规能力将会受到削弱.根据泰博特(Tiebout)提出的理论,如果每个城市政府分别提供不同的公共物品,检测设居民可以自由选择,且他的居住选择只取决于满足其公共物品偏好的话,则哪个地方提供的公共物品最适合他的需求偏好,他就会选择去哪个地方居住.[1]居民通过这种流动,显示他们对某种公共物品的消费偏好,促使当地城市政府尽力提供适合本地居民偏好的公共物品.由于存在着居民的流动,城市政府很难通过税收对流动性要素征税,势必会削弱城市资源的可征税性和城市政府的征税能力.同样,在城市政府提供区域性公共物品时,单纯依靠税收作为资金来源,既违背了受益原则,又会使收益与负担成本分离,现在的居民承担以后居民的成本,会使居民通过区域间的流动表达不满,结果并不能有效的供给公共物品.通过举债则可以有效的解决这一难题,使不同代际的居民均匀负担成本.由此可见,发行市政债券可以稳定当地居住人口,增强城市政府的征税能力,还可以使公共物品供给成本负担公平化,这些可以调动城市政府的积极性.
二、市政债券对城市基础设施建设融资的作用
(一)发达国家基础设施建设融资的现状
目前,国外城市基础设施投融资体制已向多元化、市场化的方向转变,但是政府在基础设施建设上的作用仍不可忽视.市政债券在美国、英国、法国等西方发达国家是一种成熟的、信用等级很高的融资工具,是地方政府筹集基础设施建设资金,从而缓解其自身财政压力的主要方式.
美国的市政债券起始于19世纪20年代,其规模在战后发展很快,而市政收益债券自上世纪70年代之后发展更为迅速,已占到全部市政债券比重的50%以上(见表1).为加强市政债券的风险管理,美国实施了信用评级、信用升级和市政债券保险等措施.为促进市政债券市场的发展,美国联邦政府及地方政府对购写市政债券的利息收入免征所得税.通过这一系列手段,美国市政债券的信用等级、变现能力和市场容量得到加强,从而使市政债券成为美国城市基础设施建设最主要的资金来源.
(二)市政债券对于我国城市基础设施建设融资的作用
对于我国这样一个经济正处于起飞阶段的发展中大国来说,加快城市基础设施建设,无论是对经济结构的升级还是保持经济增长的后劲,都具有重要的意义.有研究测算表明,发展中国家的城市基础设施建设每增长1个百分点,将带动其国内生产总值增长1.5至1.7个百分点(见表2).另外,中国长期存在着传统二元经济结构的矛盾,一直是扩大内需和增加就业等宏观经济目标实现的障碍,因此加快城市化的建设具有突出意义.城市化建设需要政府进行引导性开发投资,这种建设大部分应属于地方政府的事权范围,然而地方政府由于缺乏资金、投入不足,抑制了城市化应有的进程.因此,为了加快推进城市化进程,就需要赋予地方政府以新的融资渠道.
长期以来,我国城市基础设施建设资金主要来自于和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场.而眼下无论是财政还是地方财政,增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难.商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性,其资金来源以短期存款为主,而基础设施具有建设周期长、微利经营、回流慢等特点,从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限,且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道,并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金,但国内资本市场还远未有效的利用起来.因此,改变我国基础设施落后、投入不足的现状,必须转变思路,按市场经济的要求,逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制.[2]地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设,如修建公路、港口等社会公用的设施等.城市基础设施建设靠发行公债筹集资金,既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力,又为基础设施建设提供了资金来源.由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目,收益本身就可偿还一部分债务,因此在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环,不会给地方政府的财政造成很大负担.
三、我国发行市政债券存在的制约因素
(一)发行主体的确定问题
我国的《预算法》在规定地方政府预算不列赤字的同时,亦规定地方政府不得发债.在具体实践中,这句话被理解为地方财政不得举借债务.为了不违反这一规定,地方政府是通过指定一个写作技巧企业来举债,而由地方政府对债务提供担保.《担保法》规定,国家行政机关不得对外提供担保.此规定是有一定道理的,因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费,若行政机关对外提供了担保,一旦需要履行担保的代偿义务,其行政经费就要发生亏空,就无力正常履行其行政职能了.然而在实际的政策解释和司法实践中,财政部门把这项条款理解成各级财政也不得提供担保,并规定各级地方政府不得对外提供担保.因此,地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保.这样一来,地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据.
但另一方面,为使城市建设债券顺利发行,在对实际发债额度进行审批时,国家有关部门对发行主体未作严格限制,这使法律和实际操作有很大的距离,从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税等问题都留下了很大的隐患.
由于在法律上没有明确区分市政债券和企业债券,也没有明确市政债券的发行主体.在具体发行方面,也缺乏相应的法律保障,这些成为当前发行市政债券的障碍.
(二)市政债券的担保问题
根据国家有关部门颁布的《企业债券发行与转让管理办法》第三条的规定,除经国家有关部门批准可免于担保的以外,债券发行人在债券发行前应提供保证担保.担保经国家有关部门认可后方可发行债券.国家有关部门对担保的规定有利于提高债券的信用等级,降低债券持有人的风险,对稳定债券市场具有重要作用.但是,由于担保条件、担保费用等一系列问题的存在,这一规定对企业债券的正常发行也产生了影响.
1.担保的条件要求较高.目前发行规模较小的债券较容易找到担保,但随着城市基础设施建设的投资额越来越大,以及市政债券发行规模和筹资份额的增大,从而要求的担保额度也会随之增大,有能力担保的企业会越来越少,这使企业的担保问题更加突出.
2.担保的费用问题.根据规定,为发债企业提供担保的企业可以向被担保企业收取担保费,担保费由当事双方约定按担保额的一定比例收取.由于发行市政债券的额度与城市基础设施建设所需资金成正比,因此增加了债券发行的费用,这在一定程度上抵消了发行债券的费用优势,违背了发行市政债券的初衷.
3.担保人自身的问题有可能影响市政债券的发行.根据规定,担保人连续三年的财务报表须经过审计,审计不合格,或审计时不够配合,均可能造成企业担保条款不合格,从而造成企业发债的失败.
另外,由于对发行企业的担保构成了担保企业的或有负债,目前因担保问题而导致的企业债务纠纷越来越多,使企业对担保问题持十分谨慎的态度.随着企业风险意识的加强,发债企业寻求担保的问题将会越发突出.
(三)市政债券的定价问题
按一般的原则及我国金融市场的特殊性,市政债券的定价可以参照国债、企业债、准市政债券的,或银行存款利率的水平.但这些方法都存在较大问题.
1.当前准市政债券市场狭窄,品种稀少.交易缺乏连续性,因而无法形成完整有效的收益率曲线,也不能测算出市政债券收益率受银行存贷款利率的影响程度以及其波动与国债收益率调整的相关性,这种缺乏统计规律又不能独立运行的机制,正是准确测算市政债券票面利率和市场交易的难点所在.
2.依据银行存贷款利率设定市政债券票面利率的可靠性低.这种定价方式可行的前提是各种品质的金融资产收益率等比例下降时结构不变.这就等于给相同期限的不同信用级别、不同发行规模的市政债券票面利率统一设定利率上限,这显然违背了收益与风险相匹配原则.
3.企业债券的设定缺乏市场依据.目前,企业债券发行利率是由中国人民银行规定的,按照同期银行存款利率的120-140%确定.一般企业债券不能公开交易,因此也不能形成不同信用级别收益率的市场标准.由于我国银行存款利率的确定不是市场均衡利率的结果,而是银行根据社会资金总供给状况、市场总水平、企业成本水平和银行利润等宏观经济因素确定的,因而存款利率的变化往往跟不上经济形势的变化,其利率水平也无法准确反映社会资金成本的水平.这使得债券在发行时就带有存款利率确定时所具有的缺陷,无法准确体现目前债券市场的一般资金成本水平.
4.目前我国国债的不能充分反映市场的利率水平.国债市场不发达,期限品种不丰富,缺乏连续期限的短期国债等最具市场指导意义的部分,导致收益率曲线断点,目前沿用的国债收益率曲线采用国债回购利率数据作为替代是不合理的.另一方面流通市场不健全.国债发行与投资分裂为银行间市场、交易所市场以及面向一般居民的凭证式国债市场三个部分,有各自独立的投资者群体、报价方式、交易结算机制,各市场具有不同的成本、流动性和预期收益率,因此任何一个市场的收益率曲线都不具备完全的市场代表性.
正是由于目前国债收益率机制存在的上述缺陷和不确定性,因此不可能真正反映出市场对资金盈利的内在要求,而要以此作为判断市政债券票面利率和市场收益率的参照,其可靠性和准确性必然会受到影响.
(四)市政债券的免息税问题
免利息税是市政债券的最主要特点之一,从发达国家的发债情况来看,其国债及市政债券的利息都是免税的,而一般的企业债券则不免利息税.但由于我国目前仍将建设债券与企业债券相混淆,因而不能分别对待.另外,按照我国缴纳所得税的规定,购写企业债券所获利息需要征税,导致个人购写债券不交息税,但企业购写时要计入企业的投资收益,因而要缴纳所得税,这使我国市政债券的认购者主要是个人,缺少了机构这一重要的投资者,影响了债券的发行数量.
(五)市政债券的流动性问题
1.建设债券的发行量很小.虽然包括建设债券在内的企业债券的发行规模有逐年扩大的趋势,但由于政策和企业自身因素的影响,其发行总量还是比国债和股票小.如2004年我国国债的发行量为6923.9亿元,而同年企业债发行额为327亿元,仅为国债发行额的4.7%.
2.上市债券规模很小,成交量少.我国企业债券的流通滞后于发行.目前在上海证券交易所和深圳证券交易所两地挂牌交易的企业债券很少.如2003年8月,我国共有12家发行主体发行的20支企业债券,两地能够交易的债券,每天成交的金额在5-10亿元左右,而同期国债每天的交易量在100亿元以上,与美国市政债券的日均成交量相比更是有很大差距(见图2).
3.场外交易市场还未形成.20世纪90年代初期,债券曾在柜台进行过交易,这对活跃债券市场起到了重要作用.但由于当时债券发行中存在着大量的不规范现象,加上当时发行的主要是短期的融资券,因而债券的柜台交易市场不但未能发育成长,反而逐步衰退,很多进行债券交易的营业部也被改成股票交易营业部.随着债券发行的增多,债券交易的问题被重新提了出来,但现在仍未能开展债券的柜台交易.
(六)举债规模问题
从发达国家债券市场的初期和发展中国家市政债券的经验来看,市政债券市场极有可能成为地方政府“圈钱”的合法途径,违约事件层出不穷.但现行法律并未对地方政府的债务总规模提出过任何形式的限制.近年来,一些经济发展水平不高、财政节余很少的地方,开始大量借贷建设,很可能要超过其偿债能力所能负担的.除非今后的经济能够加速增长,否则这些地方政府就埋下了日后发生财政信用危机的隐患.从完善金融体系、降低金融风险的角度分析,城市基础设施建设的债务融资渠道应该由银行贷款转向债券市场,地方政府应通过发行市政债券来从资本市场上融资,这是发达国家为城市基础设施建设融资的主要渠道.[3]
四、推动我国市政债券发行的对策建议
(一)完善市政债券的政策法律保障体系
1.修订《预算法》.《预算法》第二十八条明确规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.正是这一条阻碍了我国现行条件下市政债券的发行.在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券,就是为规避该条规定而产生的一种融资方式,其运作的难度及成本远远超过了市政债券.准市政债券的出现足以说明市政债券在我国的可行性、必要性及适用性.准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化,我国应根据现实的需要,对该条内容进行修订.只要国务院发布一条对《预算法》的补充规定,就可以使市政债券在不违反《预算法》的基础上合法运作,而《预算法》又无需改动.此举可为市政债券的运作清除法律障碍.
2.建立市政债券的专项法律.目前,我国的市政债券运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》,这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了市政债券的正常运作,因而有必要建立市政债券的专项法律.随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟,可以考虑制定《公债法》和《地方公债法》,对市政债券的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定,使市政债券运作有法可依,并使其整个运作过程有明确的法律保障,全面禁止“赤字债”现象的发生,确保市政债券资金主要用于城市基础设施建设,而非弥补经常性收入的不足.
3.完善配套政策法律.一是通过市场化的手段,确定市政债券的利率,并报有关部门备案；二是对市政债券的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放市政债券市场,在政策上允许商业银行投资市政债券；四是允许市政债券在全国性证券交易市场上交易,并创造条件开办市政债券的场外交易,提高市政债券的流动性,降低其投资风险.[4]
(二)完善分税制制度
地方政府发行债券的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权,这需要建立在以“与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上.为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱,最好的办法是深化分税制改革,将政府与地方政府的事权与财权彻底分开.可以先在和省两级财政之间进行财权和事权的界定,从而实现和省两级政府的事权与财权独立,之后再理顺与地市级政府的关系.要实现与地方政府财政关系的独立,还需要建立地方财政破产制度.我国原有高度集权的财政体制,导致了地方政府对政府的过度依赖,不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动,而解决办法就是通过地方财政破产制度,实现地方政府财政的真正独立.
(三)寻求完善市政债券的定价及收益的途径
可以将市政债券的发行与地方税收挂钩,给予债券购写者税收抵扣的激励.这样,只要税收的累进税率制定的合理,居民就会考虑通过购写市政债券来避税.而政府虽然损失了部分所得税,但获得了资金的时间价值和由此产生的宏观经济的发展及其引发的税收增加值.[5]
在实际生活中,除了公司所得税外,还有个人所得税,包括个人所得税Tp和资本利得税Tg,检测定Te(公司所得税)、Tp和Tg都为一固定比例(实际上,Tp和Tg一般都为累进税率,收入越高,税率越高,我国目前还没有单独开征资本利得税Tg,但在个人所得税中已部分包含了资本利得税),一个非杠杆公司与个人税后的期望流量为：(1-Te)(1-Tg),是年均流量.则非杠杆公司的价值为：
k为非杠杆公司的公司与个人税后的资本化率(折现率).
要实现利用税收来调节筹资,还应大力发展和完善债券的二级市场,使市政债券能在市场上自由流通,使居民可以按个人的需要随时购写或抛售政府债券.当二级市场完善,居民将市政债券变成一种避税和投资手段的时候,债券融资就在一定程度上具有直接投资的性质了.而建立和完善政府证券筹资机制,完善债券市场,也变相的解决了长效还贷机制难以建立的问题.
当前,某些地方政府把那些收益稳定、具有特许经营权的基础设施项目对外招商,并且向外商承诺14-18%的收益率,受到了境外投资者的追捧,也一定会受到国内储蓄型投资者的欢迎.政府应当考虑向国内储蓄型投资者开放这一投资渠道,只要有8-10%的收益率就可以吸引大量的储蓄型投资者,使他们既是公用事业产品或怎么写作的消费者,又是某些公用事业的投资者,充分分享地方经济发展的成果.这样既可降低公用事业投资的资本成本,又能丰富储蓄型投资者的投资选择.此外,我国作为一个正在崛起的发展中国家,积极举办某些专项事业有助于提升自身的国际地位和促进国内经济的发展.如北京成功获得2008年夏季奥运会的主办权,引致大量的城市建设需求,如体育场馆设施、城市交通、宾馆旅游、信息化建设以及环境保护等方而的投资.巨额的投资也意味着巨大的资金需求,因此,如何开辟多种资金来源,利用多种融资手段为奥运融资,就成为北京面临的重大问题.从长远来看,发行“奥运特别债券”将具有很好的偿债能力前景.举办奥运受益的主要是北京市辖区,因此应当属于地方性公共产品或准公共产品的范畴,而“奥运特别债券’也就应属于地方性公债,其本息的偿还来自举办奥运的收入、日后的场馆经营收入以及北京市政府的(因举办奥运而间接增加的)财政收入.
(四)建立完善的激励机制,抑制政府的举债冲动
按照政府的激励机制,可以将政府分为三种类型：追求社会效益最大化、追求预算规模最大化、追求政绩最大化.追求社会效益最大化的政府,为避免过多的公共产品产生外部不经济,会将发债规模控制在恰好提供均衡数量的公共产品的水平,这种地方政府不会滥用举债权.对于追求预算规模最大化的政府,在预算软约束的条件下,就会多举债多支出,以求得政府预算规模的扩大.对于追求政绩最大化的政府,会有两种情况：一种情况是政绩体现为居民的满意程度.它会考虑到公共产品的提供数量与居民税收负担的均衡,找到公共产品的边际收益与税负的边际成本均衡点.居民的税负成本是政府举债的预算函数之一,此时政府也不会滥用举债权.另一种情况是政绩体现为上级政府的满意程度,那么下级政府就会有滥用举债权的冲动.解决这一问题的根本要从转变政府的激励机制入手,即设计使地方政府成为追求社会效益最大化类型或是追求政绩最大化类型中的第一种情况的激励机制.[6]
(五)完善市政债券的风险识别及防范体系
1.建立合理的偿债机制.建立合理的偿债机制就是要保证市政债券到期还本付息,控制其信用风险.这要求在市政债券发行初期制定严格的审批制度以保证举债为地方政府基础设施建设怎么写作,防止滥用市政债券为地方政府行政经费筹资等；要将市政债券纳入地方预算体系进行管理,建立专门的偿债基金,安排好本年的还本付息问题；建立清晰明确的责任体系,政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用,各用款单位要负责偿付自己的债券.
2.倡导和成立市政债券投资者协会.对于投资市政债券金额较大的投资者,如银行、保险公司、投资基金、其他金融机构以及个人投资者代表,允许成立投资者协会以加强对市政债券的风险监管.
3.完善信息披露制度和信用评级体系.市政债券的信息关系到投资者的利益,也关系到当地纳税人的利益,因此市政债券发行中的信息披露很重要.除发行机构公开信息披露外,还应鼓励信用较好的相似度检测信息披露机构或金融机构积极收集准确信息和较为公正的信用评级.对那些信用较好的相似度检测信息披露机构或金融机构应授予资格认定,淘汰那些信用较差的信息披露单位.
4.推出市政债券保险机制.市政债券保险是指在债券发行人实际未支付债券本息时,由保险公司承担偿付的义务.将保险公司引入到市政债券市场,既提高了市政债券的清偿保障与信用等级,又使得市政债券具有与其它投保金融品种同等的市场属性,提高其流动性.
在美国,市政债券保险得到了惊人的发展,它的普遍推广在于它可以在一定程度上减轻市政债券发行中的信息不对称问题,从而降低市政债券的违约风险.[7]近年来,美国新发行的长期市政债券占到了市政债券发行额的80%以上(见表3),而长期市政债券中又有半数左右得到了市政债券保险的支持,因此大大降低了其投资风险.
5.多方位强化市政债券的风险管理.这要求我国发展市政债券要从法律监管、机构监管和社会监督等方面来强化风险管理.在法律上要解决制度性障碍；在机构监管方面,市政债券管理机构要从多角度与证券监管部门、财政部门、信息披露机构以及投资者沟通,以保证市政债券的发行、运用、偿还的顺利进行；[8]在社会监督方面,信息披露与信用评级起到重要作用,其他相似度检测机构要从不同角度监督债务人更加审慎的筹集、使用资金,进行市场化运作和管理,以降低市政债券的发行、使用和偿还的风险,提高效益.
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(六)建立规范的地方政府债券发行监督机制
一是由地方政府成立地方债券发行部,与财政、计划部门统一安排地方政府债券的发行.对发债项目认真考察,控制额度,建立完善的信用考评体系.
二是项目选择和利率确定都十分重要.在项目选择上要尽量选择发行那些流充足的项目,如公路、桥梁、机场基础设施,因为其建成后便会有较稳定收入；地方债券的利率可稍高于国债,因为国债的风险相对要小.
三是建设地方政府债券的监控机制.美国国会组建有市政债券规则制定委员会(MSRB),负责全面监管市政债券市场.MSRB提出监管方案,并征询债券行业和其它关联方的意见,但其没有审批权,它所提出的监管方案由证券交易委员会(SEC)最终批准.MSRB和SEC都不参与监管方案的实施和控制,监管方案的实施和控制由全国证券交易商协会(NASD)中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责.我国可借鉴这种方式,实行市政债券监管方案的制定、审批和实施相分离,即我国地方政府债券的监控机制应由政府、地方权力机关、地方审计部门组成,对是否发行地方债券,其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控,以增强监管的科学性和有效性,避免监管中的单一性和片面性.[9]
(七)地方政府举债要循序渐进,同时严格控制发债的项目
地方政府债券属新生事物,必须谨慎对待.一方面,要循序渐进、步步为营.可以考虑以特种债券的形式在某些地方政府试点发行,试点后,得出经验教训,总结出成熟的方法后再大规模推广；也可以到国外调研,汲取经验教训,总结发债的具体方法.另一方面,要严格控制发债的项目,地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设；在新时期下,地方政府要把发债筹集到的资金用于“三农”、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节,促进经济与社会全面协调可持续发展.
.Kidwell,CharlesA.Trzcinka.MunicipalBondPricingandtheNewYorkCityFiscalCrisis[J].JournalofFinance,1982,(5).[8]邓晓益,沈娜利.我国发展市政债券的思考[J].经济师,2005,(6).
[9]刘尚希,赵晓静.我国市政收益债券的风险与防范[J].管理世界,2005,(3).