上海自贸区负面清单相关法律问题

冷战结束后,世界格局开始逐步向多极化方向发展,在科学技术不断进步的同时,世界各国之间的经济往来日益频繁,作为经济和社会生产力发展到一定阶段的必然产物,各国之间的经济依赖日益增强.近年来,大国为了增强其整体经济实力,极力扩大和深化经济一体化,在这样的一个大背景下,自由贸易区的建立无疑可以提高在国际上的经济话语权,巩固自身在经济格局中的领导地位.

作为国际经济合作的初级发展阶段,自由贸易区的建立不仅能够有效降低企业的投资成本,扩大外贸企业的市场,有利于企业进行优化配置,而且更有利于同其他国家或者地区开展自由贸易,吸引外资企业进入我国,带来更大的经济效益.2013年8月,国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区,标志着我国第一个自由贸易区的建成,在该自由贸易区内,有许多不同于园区外的经济政策,本文拟从自由贸易区负面清单这一方面,具体阐述我国自由贸易区内实行的负面清单的相关法律问题.

一、问题的提出

不同于传统的自由贸易区,中国（上海）自由贸易试验区是根据本国法律法规在本国境内设立的区域性经济特区.这种方式属一国境内关外的贸易行为,即某一国在其辖区内划出一块地盘作为市场对外做写卖,对该地盘的写卖活动不过多的插手干预、且对外运入的货物不收或优惠过路费.上海自由贸易实验园区是我国顺应全球经济发展的新趋势,所实施的更加积极主动开放战略的一项重大举措.

不同于一般的保税园区,上海自由贸易区具有很多新的特点,尤其是其中的负面清单的外商准入模式,它超越了行政机关的权利范畴,其需要的法律突破超越改革开放初期的“特区”,相应的优待也是前所未有.这就要求我们对负面清单有一个清楚以及全面的认识,从法律的层面对其进行规范和引导,使上海自由贸易区对我国的新一轮的改革开放发挥巨大的有利影响.

负面清单是一种国际通行的外商投资管理办法,其含义是指对于外商投资企业来说,在清单中公开列出一些与国民待遇不相符的管理措施,即在清单中列明企业不能投资的领域和产业.上海自由贸易区的负面清单的制定主要由上海市完成,其在负面清单中罗列了190项特别措施,禁止类38项,限制类152项.然而在我国其他地区一直实行的《外商投资产业指导目录》中,大概是157项限制、禁止类措施.由此可以看出,负面清单中的限制产业和管制措施甚至比目录中有过之而无不及,那么把自由贸易区外的几乎所有的管制都移植到自由贸易区内,是否与自由贸易区战略设计的终极目标相冲突呢?

因此,本人认为要切实解决上海自由贸易区的有关负面清单规定的准入的相关问题,依法合理有效促进自由贸易区的发展,就应借鉴国外有关自由贸易区中负面清单的先进经验,结合我国的特定国情以及历史与现状,在学术界已有的研究成果基础上,考察我国关于自由贸易区负面清单规定的行业准入的法律困境和问题,为改革自由贸易区开放程度进一步作以下对策研究：坚持深化贸易自由化路径,以保护国内企业以及外商投资企业的权益角度出发,改革自由贸易区行业准入的相关法律制度,从实体法与程序法上构建出更加完善、高效的自由贸易区商事主体的准入模式,以改变上海自由贸易区行业准入范围过窄的现象,确保自由贸易区内货物贸易的自由化.

二、各国及地区对于自由贸易区有关负面清单的经验与总结

(一)新加坡自由港

新加坡作为全球运输网络中的重要的节点,一直奉行自由贸易政策,对进出口以及转运业务限制较少,同时只有较少的关税限制,除四类货物之外的其他所有货物进入新加坡都免关税.自由贸易协定使新加坡与全球多数国家之间没有贸易限制.同时,新加坡也是东南亚自由贸易协定成员.新加坡自由贸易园区的最主要的特点就是整个新加坡都近似于一个自由贸易园区,在这个园区里,贸易自由,限制很少,其贸易园区的负面清单范围相对狭窄,这也是新加坡港能成为世界上吞吐量最大的港口之一的因素.

(二)美国纽约港自由贸易区

纽约港对外贸易区于1979年由美国国会批准设立,面积8.41平方公里,是美国最大的海港,同时也是世界最大海港之一.该区的主要政策为：产品进入美国之时可以按照综合税率征税,在原材料进口方面可以不征收关税,而园区内的企业的增值税只有3%,对于进入园区的外商投资企业平等对待,没有国别的限制,仅由海关和相关港务局对外商投资企业进行基本的资格背景审查.负面清单最早起源于美国式的国际投资协定,可以追溯至美国在“二战”之后签订的友好通商航海条约.而1994年美国、加拿大、墨西哥三国签订的北美自由贸易协定则成为日后负面清单的范本.

(三)中国香港自由港

中国香港实行最彻底的自由贸易政策.《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百一十五条规定：“香港特别行政区实行自由贸易政策,保障货物、无形资产和资本的流动自由.”其自由贸易政策表现在四个方面：对进出口贸易不受限制；不设关税壁垒；进出口手续极为简单；海关检查和卫生检验手续便捷.香港实行“居民待遇”的投资政策,不管投资资金来源于中国香港本地还是海外,也不管所有制形式如何,在中国香港地区设立并经营企业均享受同等的“居民待遇”.

上述自由贸易区从设立伊始,就明确在该国家的政府管辖之下,均设置于海关关境之外,接受海关治外法权的保护,在这块“境内关外”性质的区域里,各个国家对于外商投资企业的准入并没有规定过多的限制,对外贸易方式比较宽松,同时这个区域也是关税的豁免区.

自由贸易全区的设立初衷是为鼓励对外贸易和日常的国际商务的发展,是经济政策的一部分,其基本功能是进行贸易上的互通有无,免除进入区域内的货物的税费,放松对于外商企业准入环节的限制,加快货物、人员、资金以及信息的流动和传递,促进对外的国际商务.以上自贸港区的政府都进行了相应的立法,随后才建立的自贸港区,为了保障自由贸易区内的经济良性发展,严密的法律法规是必不可少的,用法律法规来规范自由贸易园区内的各种经济活动,使投资经营者和管理者有法可依、有章可循.正是因为完备的法律体系,政府对于自由贸易区的管理也体现出高效、灵活的一面,这使得这些自贸园区显示出了旺盛的生命力.总而言之,通过探讨新加坡自由贸易区、纽约自贸港区、中国香港自贸港的发展规律,总结出一系列先进的理论与经验,让我们可以清楚地看到,要合理、有效的发展上海自由贸易区,就应当扩大外商的进入范围,缩小负面清单的相关限制,国外自由贸易区“管住卡口,管出不管进”的相关政策,无疑值得我们在对上海自由贸易区相关行业进入问题上学习和借鉴.

以往,我国对外商投资的管理一贯为设置正面清单,即外商投资参照国家发改委、经贸委和外经贸部联合发布的《外商投资产业指导目录》开展.这份“白名单”中明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,但外商即使是投资鼓励类项目,亦需要经政府相关部门的审批.负面清单指的是凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明.简言之,负面清单是为投资领域而列出的“黑名单”,其管理思路是除名单之外,法无禁止即合法.上海自由贸易区的负面清单几乎是将区外的所有管制都移植到了自由贸易区内,难道自由贸易区内的市场准入比区外还要严格?

三、对上海自由贸易区负面清单的管理模式的探索

上海自由贸易区的成立,标志着上海国际贸易中心建设迈上了新的台阶.国务院总理李克强指出,将上海自由贸易园区作为我国推动改革和提高经济开放程度的一块“试验田”,这将是本届政府拓展新的经济增长空间,打造经济特区的升级版的重要举措,这一举措不只是上海加快转型的重大举措,同时也是一项关系到改革开放全局的重要国家战略.就我国国情而言,经历了三十多年的改革开放,扩大自由贸易区的市场准入、缩小负面清单的限制范围,不仅具有必然性,而且也有其必要性.此次上海自由贸易区的建立,必须充分利用国际分工和国际经济技术合作这个良好的外部环境,以彼之长补己之短,加快我国社会主义市场经济的进程.因此,必须深化贸易自由化路径,从立法、司法、行政等多种方面,对自由贸易区行业禁入的有关问题做出全局化的应对措施,在注重国家安全的前提下,更加积极主动的对外开放,使其成为撬动中国新一轮改革开放的支点.

我们应当在保障国家经济安全的总则下,缩小负面清单的限制范围.上海自由贸易区的设立目的不是要建成世界上集装箱吞吐量最大的港口,而是要做转口贸易和离岸贸易,其中要吸引跨国公司的总部进入上海自由贸易区,并且要构架大宗商品的交易平台.根据中国经济发展的需要,进一步扩大投资领域、商贸怎么写作、专业怎么写作、文化和社会怎么写作等其他领域的开放程度,缩小负面清单的相关规定,加快对外开放的脚步,进一步达到自由贸易区设立的目的和宗旨.应当按照公平准入的原则,暂停或者取消投资者资质的要求、股权比例、经营范围等准入限制措施,对内外资实施公平的准入标准.对于关系国计民生的重要支柱产业,国家应当做出禁止或者限制性条款,禁止外商投资企业从事经营管理活动,但是对于其他产业,可以进一步放开,出台相应政策鼓励企业在自由贸易区开设分支机构,最终实现国民待遇.在怎么写作业领域,我国政府对其垄断经营的现象非常严重,市场准入限制过多,但是随着我国经济的飞速发展,国民收入不断提升,尤其是北京奥运会和上海世的成功举行,怎么写作业在我国的重要性日益突出.正因如此,在自贸园区内对于怎么写作业更应该减少限制,给外资企业与我国企业一个公平的竞争平台,加快怎么写作业发展,提升中国的流通产业的整体竞争力.实践证明,不管是制造业还是怎么写作业,凡是开放比较彻底、积极参与全球资源竞合的领域,都会有较好的发展.

经济发展程度越高的国家,限制的程度则越低,也就是说开放程度越高.作为外资最为青睐的投资地之一的我国,在市场开放程度和对外资管理上都有提升的空间,而“负面清单”的模式不仅是经济管理的重要变革,也是开放市场,提供公平的、非歧视性的内外资本投资环境的新的尝试.同时,作为世界贸易投资谈判的敲门砖,“负面清单”也为我国和国际市场起到了更好的衔接作用.正因如此,我们更应该学习经济发达国家的先进经验,缩小负面清单的相关限制,加大开放程度,有了开放的市场,稳定的环境,才能吸引外资进入我国市场,促进我们经济水平的提升.

(二)相关法律法规的建设保障市场的进一步开放

我们应当加快建设相关法律法规规范上海自贸园区,使其稳定运行.要进一步开放市场,缩小负面清单对于行业准入的范围,证明会有更多的外资涌入自由贸易区,这也就要求我国政府必须尽快出台相应的法律法规,以此作为自由贸易区健康良性运营的保障.例如欧盟创设了一系列相关的法律对其成员国自由贸易区的建立进行规范；韩国自由贸易园区也制定了《制定和经营关税自由区培育国际物流基地的相关法律》、《自由贸易园区法案》等四部法律来对其国内的自由贸易区进行管理.相比较而言,我国处于自由贸易区的实验阶段,还没有与之相关的法律法规,在立法方面显得不够完善,特别是缺乏国家层面一级的立法,这无疑会给自由贸易区的发展带来一系列的问题.因此,加快有关自由贸易区管理立法,以法律的形式从国家的高度来实施统一管理是非常必要的.

在自由贸易区外,我国对外资企业一直实行的是“符合双轨制”的立法模式,对于涉及本国投资者的投资关系用一套法律进行调整,而对于涉及外商投资者的投资关系则由一系列“外资法群”进行规范,主要是以《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》以及《外资企业法》为主体的外商投资企业组织法体系.在自由贸易区内,现在是暂停实施这三部法律,但是并没有新的法律来进行规范.我国可以在自由贸易区内采取“简单双轨制”的立法模式,即制定统一的外商投资法典,以此作为调整外国投资的基本法律,并辅之以其他直接相关的外资法律制度,从而实现外资法律体系的系统化和规范化.相对于区外的“复杂双轨制”而言,“简单双轨制”显然更加适合上海自由贸易区的发展模式,并且与我国的经济、政治体制相适应,能够更好的促进上海自由贸易区的发展与完善.

上海自贸区设立的初衷是建立一个更加开放的市场,吸引更多的外商投资企业进入我国市场,以此加强我国的整体经济实力.为了实现这个目标,缩小负面清单的相关市场准入限制是未来的发展趋势.更加开放的市场必然需要一个与之相适应的更加完善的监管体系来支撑其健康顺利的运行.我们应该充分借鉴外国自贸区的监管体系,建立起适应我国发展模式的相关制度.

正确认识和处理深化对外经济体制改革和发展开放型经济的关系,充分利用两个市场、两种资源,优化资源配置,提高对外经济效益,建立一个适应国际经济通行规则的有利于上海自由贸易区的运行机制,进一步扩大上海自由贸易区的开放程度,通过发展开放型经济,提高我国的综合国力和市场竞争力.

结语

上海自由贸易区作为我国全力推进改革的一个缩影,其实验意义远远超越了第一轮以开放促改革时建立的深圳经济特区,它不是一两项税收优惠措施,也不是招商一两家骨干企业,而是机制和体制的真正全面创新和升级.随着世界自由贸易园区的功能从单一化走向多元化、从一区独自发展走向多区联动发展,自由贸易园区已经超越了地域限制、经济发展水平限制和经济制度限制,向多种功能综合、产业集群发展的方向迈进.

缩小自由贸易区负面清单的范围,对负面清单进行必要调整是自由贸易区将来发展的趋势,进一步放宽市场,提高监管的效率和水平,积极推进有关自由贸易区的相关立法问题,打造出一个从经济体制到监管体制再到行政体制改革的综合的上海自贸实验园区,使其成为一个符合国际通行惯例、鼓励科技创新、自由开放竞争的市场经济环境.