城市规划中公众参与理的文献综述

摘 要:公众参与城市规划有助于减少规划失误、增强规划的合理性,保证规划的顺利实施,但我国的公众参与比较滞后,影响了城市规划的制定和有效贯彻执行.文章对国内外公众参与城市规划的理论进行了综述,总结了该领域已取得的一些重要成果,最后对其发展趋势进行了概括.

关 键 词:公众参与城市规划参与模式

中图分类号:F290文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)03-045-03

一、背景

城市规划是一定时期城市发展的计划和各项建设的综合部署,其目的是合理、集约利用城市土地,保护城市环境.城市规划是建设城市和管理城市的依据.虽然我国城市规划由众多知名学者和业内专家参与制定,但是在市场经济条件下,地方政府作为规划的决策者,有时出于对城市经济效益增长的过分关注,粗放经营土地,建设形象工程、面子工程、为招商引资不惜贱卖土地,带来了一系列环境问题和社会问题.而公众参与是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策,它强调公众(市民)能够直接而持久地参与城市规划的编制和管理过程,成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分.

公众参与分为规划制定时的公众参与和规划实施时的公众参与.{1}它起源于美国、加拿大,最初是为了稳定民心,保持社会安定,而后上升到城市规划制定、管理化的高度.国外公众参与城市规划的经验证明,公众参与城市规划有助于减少规划失误、增强规划的合理性,有利于规划的顺利实施,并可以起到监督规划部门依法行政的作用.

上世纪90年代初,公众参与城市规划的概念引入到我国规划界,经过近20年的发展,取得了一些成果,如:1990年4月1日起实施的《中华人民共和国城市规划法》,注明了公众有遵守规划的义务和检举违章的权利,1991年建设部颁布的《城市规划编制办法》,指出规划的编制应广泛征求有关部门和当地居民的意见,2008年1月1日起实行的《城乡规划法》首次确立规划的公众参与机制,提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划程序,强调公众参与、社会监督.{2}但总的来说,我国公众参与城市规划还处于象征性参与阶段,目的化与功利化倾向比较严重,立法也相对滞后,参与缺乏制度性途径,监督机制也不完善.{3}公众只有参议权而没有决策权,规划决策多由政府领导“拍板”决定.这一现状已影响到城市规划的制定和有效贯彻执行.本文对城市规划中公众参与理论进行综述,以期为我国的城市规划工作提供一些参考.

二、公众参与理论及研究现状

1.国外公众参与理论研究.早在1947年,英国“城乡规划法”所创立的规划体制就已经允许社会公众发表他们的意见,公众还可以对他们不满意的规划决定进行上诉.英国政府部门的规划咨询小组(PAG)于1965年首次提出“公众应该参与规划”的思想.{4}1968年修订的“城乡规划法”对公众参与城市规划作了规定.1968年3月的“斯凯夫顿报告”提出公众可以采用“社区论坛”的形式建立与地方规划机构之间的联系,政府可以任命“社区发展官员”,以联络那些不倾向公众参与的利益群体.斯凯夫顿报告被认为是公众参与规划理论发展的里程碑.早期公众参与规划的含义比较模糊,一方面强调公众应当决定公共政策,另一方面又提出规划师应该自己决断.因此,早期的公众参与规划实质上更多的是“征询”公众意见,还不能说是公众主动地参与决策.{5}

美国关于公众参与规划最著名的两篇文章是:PaulDidoff在1965年发表的“规划中的辩护论和多元主义”(AdvocacyandPluraliinPlanning),{6}以及SherryArnstein在1969年发表的“市民参与阶梯”(ALadderofCitizenParticipation).{7}PaulDidoff提出了“辩护性规划理论”,认为每个规划师都应为不同社会群体的利益代言和辩护,并编制相应的规划,然后让法庭的法官(即地方规划委员会)最后来作出裁定.辩护性规划理论对公众参与城市规划的理论和方法进行了大胆的设想和实践,在政府、规划师和公众之间建立了桥梁,推进了美国社会公众参与规划的进程.

Arnstein从实践角度提出了公众参与城市规划程度的“市民参与阶梯”理论,{8}为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准.她把公众参与分为3个层次、8种形式.最低的层次是“无参与”,包括“执行操作”、“教育后执行”两种形式,第二层次是“象征性的参与”,从低到高依次为“提供信息”、“征询意见”和“政府退让”,最高层次是“市民权利”,从低到高依次为“合作”、“权利代表”和“市民控制”.阶梯理论告诉我们,只有当所有的社会利益团体之间――包括地方政府、私人公司、邻里和社区非盈利组织之间建立起一种规划和决策的联合机制,市民的意见才将起到真正的作用.

20世纪70年代,哈维(DidHarvey)根据研究提出“不存在绝对的公正”,或者说,公正概念因时间、场所和个人而异,它是研究美国公众参与规划的另一个重要视角.{9}1977年著名的《马丘比丘宪章》中对公众参与城市规划的肯定提到了前所未有的高度:“城市规划必须建立在各专业设计人员、公众和政府领导者之间系统的、不断地互相协作配合的基础之上”.{10}80年代Sager和Innes提出“联络性规划理论”(CommunicativePlanningTheory),{11}指出规划师在决策的过程中应发挥更为独到的作用,以改变那种传统的被动提供技术咨询和决策信息的角色,运用联络互动的方法以达到参与决策的目的.“综合性规划理论”(ComprehensiveCityPlanning,1985)和“联络性和互动式实践”范式的理论标志了规划师的角色“从向权利讲授真理到参与决策权利”的转变.Smyth针对Arnstein的传统的公众参与8个阶梯,于2001年提出了包括在线讨论,网络调查、在线决策支持系统的电子参与阶梯.{12}

目前GIS在公众参与中的使用也被广泛关注.PeterC.Dienel(1978)提出“规划单元”方法,在城市规划的设计和交流过程中被证实是正确的.{13}(Barndt,1998,HarrisandWeiner,1998,ElwoodandLeitner,1998,Obermeyer,1998,Schroeder,1996,Craigetal,1999)认为公众参与中应主要考虑:什么人有资格访问并利用有关的地理信息数据去决策,信息和数据的可信度及权威性问题,访问信息资源的计划不平等问题.{14}KINGSON(1999)等提出,一个完善的基于网络参与式GIS系统应该遵循以下原则:{15}易访问性(能够给所有的参与者提供方便的访问信息和数据的权利)、易理解性和可扩充性、建立高度透明的信任和责任机制,以确保参与者数据的合法性和访问数据所要承担的责任.我国台湾的蔡博文等人(2002)运用基于网络参与式GIS的思想,将其用于原住民传统知识领域的知识构建,除了达成传统领域知识的构建外,也增进了部落内部的凝聚力.{16}

PPGIS是网络地理信息系统(WebGIS)、协同式决策支持系统(SDSS)、网络信息怎么写作(WebService)、分布式数据库等有机结合产生的集成技术,现在已经广泛地用于城市规划、生态环境建设规划,社区建设、一般公共事务的辅助决策等众多领域.Leitner等确定了PPGIS的6种公众参与模式:家庭使用的GIS、大学和社区之间的合作形式、在大学或者图书馆里的公众参与式GIS、地图、网络地图怎么写作、GIS怎么写作中心等.{17}美国的GayathriDeviSadagopan博士2000年经过研究提出了基于网络的公众参与式GIS系统的螺线形设计模型,{18}增加了公众的支持和公众的反馈模块,体现了公众参与的思想.英国大学的学者MichaelBarndt提出用三个评价指标(产生结果的价值、过程管理、这个系统是否对社区建设有所帮助)对一个PPGIS系统进行评价.{19}有人将参与式方法用于对村庄的土地利用现状和环境问题进行评估,取得了十分理想的效果.{20}欧洲的ColneValleyTrust(CVT)组织于1998年六月在Slaithwaite村庄实施了一项名为仿真规划PFR的项目,建成了村庄虚拟决策系统,目的是建立积极的参与机制和良好的交互机制,从而使当地居民更愿意参与村庄的规划决策.经过试用后证实,这是一个很好的参与式环境.{21}{22}英国Carver等(1996)运用PPGIS技术解决核废料处理的选址问题,使公众能理解和参与到选址决策中(Carveretal,1996).{21}{23}英国YorkshireDales国家公园建立了一个在线林地重建系统,用于重新规划林地,这是一个区域性的公众参与式GIS系统.{21}{24}

2.国外公众参与规划现状及参与模式.

(1)美国.美国在政治和其它领域的公众参与活动由来已久,{25}早在1909年,费城就成立了住房协会,使市民可借此参与住房规划.如今,美国政府不仅从法律上确立公众参与规划的合法性,而且从组织机构、制度程序上保障了公众参与规划的实现.{26}如:亚历桑那州规定开发商必须参与公众听证会,以进一步强化公众和开发业主之间的交流,美国规划协会道德准则则指出规划要“为公众利益怎么写作”、“规划中积极支持市民参与”.{27}为了保证公众参与的力度,联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据,并制定了相应的法规,从1956年的联邦高速公路法案,到70年代的环境法规,再到90年代的新联邦交通法,对公众参与规划的程度、内容进行了不断深化,强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式.

美国公众参与规划的方式多种多样,在规划制定阶段,市民可以通过公众咨询委员会、街区规划委员会、问题研究会、邻里规划会议和机动小组,{28}或其他一些流动机构来表达自己的意愿.政府也会用抽样调查来了解民意,任命或选举市民到机构中怎么写作,以使各团体相互间的交流更为便利并解决与公众团体间的冲突,设计和选择方案阶段,公众通过参与设计(公众学习使用设计工具如地图和照片,使其想象形象化)、公众讨论会、游戏与模拟(公众参加模拟规划过程的游戏,依次扮演不同的角色)、公众来(通过当地的媒介通知市民,然后以的方式收到答复,也可使用)表示他们对于制定的公共政策的赞成或反对态度,规划实施阶段,可通过公众培训(通过多种教育方式使公众获得规划训练)、雇佣公众到社区的机构中工作来,让公众更好地参与,规划反馈阶段,设立咨询中心或保证意见的反馈.此外美国各城市的市政府有不同的公众参与模式,如小区的“现场办公室”、“多元怎么写作中心”、“小市府”、“市民咨询委员会”、“市民规划委员会”、“市住房与规划理事会”、“特别目的规划组”,以及其他地区性、全国性或国际性的非营利民间团体.

(2)英国.英国的城市规划主要有两种形式:结构规划和地方规划,英国《城乡规划法案》对这两种形式的规划制定了公众参与的法定程序(郝娟,1996).加拿大城市规划(土地利用规划)的公众参与分为四个阶段:第一阶段收集设想,第二阶段讨论设想,第三阶段作出选择,第四阶段送交议会表决.

(3)德国.德国的城市规划可以分为土地利用规划(F-plan)和建造规划(B-plan),其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序进行的(吴志强,1998).第一阶段公告城市规划(在报纸等公开媒体上发布某地区建设规划),第二阶段听取意见,第三阶段研究意见,第四阶段公示,第五阶段结果告知,第六阶段规划执行与反馈修订.目前,越来越多的德国城市和社区正在广泛引入公众参与,特别是在推进“地方21议程”的过程中,各种发展目标的编制都要公众参与,市民顾问小组已经制度化,作为法律框架的一部分,其成员通常是地方利害关系人团体的代表.可见德国城市规划建设中公众参与具有牢固的法律基础、广泛的社会基础和有效的制度保障.{29}

概括起来,西方国家公众参与规划具有以下特点:第一,公众参与具有法律保障,第二,参与方式多样,如各种手册、会议和展览会等等,从而使公众全面、彻底地参与到规划当中,第三,公众参与面广、程度深.公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与,而是市民的普遍参与.公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段,还表现在规划的审批和执行阶段.

3.国内公众参与现状及理论研究.与国外成熟的公众参与体系相比,我国的公众参与在组织的形式上、参与的深度上、参与的程序上都是初级的(戴月,2000),主要表现在公众参与程度低、参与的范围和比例小、参与存在地区差异、以自发参与为主、组织程度很低、公众参与缺乏制度性途径,参与手段主要是通过城市规划委员会制度、规划公示制度、向规划行政主管部门投诉、信访等途径进行.其主要原因在于公众参与规划意识和技能薄弱、政府宣传力度不够,办法太少、参与的机制不健全、缺乏监督机制和法律保障,也与我国“大政府、小社会”的管理模式有关,规划信息的非公开和非透明也滋生和助长了腐败.

同济大学孙施文认为我国城市规划公众参与的主要症结在于:规划者的认识还停留在“我制订,你执行”的阶段,缺乏普及和宣传,市民对自身的权益缺乏认识,影响了参与规划的热情,公众参与缺乏真正的决策权和相应的制度和法律保障.闵忠荣等研究了南昌市城市规划的公众参与状况,指出我国的公众参与已呈现多元化、重点化的趋势,公众参与受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件限制,公众参与取得初步成效,但缺乏连续性和互动性,公众参与的热情主要集中在形体规划上.侯丽(1999)则提出应该加强公众参与,转变角色,改革规划行政体制.张萍(2000)从城市规划法修改及机构设置上论述了规划决策和监督的公众参与性.陈锦富(2000)论述了我国公众参与的城市规划制度改革框架,包括中间机构设立、城市规划部门编制与决策权的分离、对规划执行过程中的监督机制.孙施文(2002)也指出我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内,在特定的层次上有一些零星尝试,在制度和实践整体上则尚未全面推行.赵伟(2003)等指出规划应注重观念的转变、利益的转变、方向的转变,充分尊重社会主体――人的利益,协调各方利益.{30}陈志诚等认为我国公众参与城市规划的根本问题是公众教育问题,建议公众参与的初期阶段,规划重点应放在规划知识的普及和传播上,发展阶段可以由公众选出社区代表,参与规划的编制和决策,成熟阶段则应将公众参与规划进行立法.{31}

然而这些多是对我国城市规划制度、体制方面的探讨,关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏.阮红利提出可以采用包括书面问卷调查、市民代表会议、市民听证会制度等形式保证公众参与,并应注意信息提出――反馈――再提出机制的良性互动.{32}杜文蕾等认为在环境规划中应包括四次公众参与,政府可以通过网站、文件和巡回展览等各种方式向公众宣传具体的规划方案,收集各界意见,并及时进行反馈和调整.也有学者建议采用居委会、学术机构、咨询会、情况通报会、电视节目、电子、展示会、论证座谈会或听证会等参与方式.有学者将公众参与方法按参与成本及互动交流程度进行了排序,依次是公众论坛、网站、专题研讨会和简介会、听证会、问卷调查、和信函、宣传册页(如传单、咨询摘 要)、海报(含通告和街道布告)以及传统媒体(电视、广播及报刊).阮红利、张峰等分析了GIS在公众参与中的应用特点、应用模式、技术方法,{31}{33}杨潇分析了PPGIS在我国环境规划中的应用及组织实施模式.{34}相比国外,国内在这方面的研究相对薄弱.

在公众参与的保障手段方面,吴志国等建议加强教育、重视普及规划知识,建立公众意见收集、回应机制,建立激励机制,拓宽公众参与渠道、拓展公众参与层次,赵伟等人建议创建、科学的运作程序、强有力的法律保障和组织保障体系,强调处理好“公平”与“公正”的关系问题(公众组织要体现多元性和典型性),并要关注公众参与质量.陈兆玉提出公众参与规划应集中在制定规划目标和方案选址及评审阶段,而不是在规划的技术设计过程中,公众参与应贯穿于规划和管理的全过程,并在当地规划行政部门组织下进行.{35}闵忠荣等建议从生态环境的角度引导公众参与.周文雯认为应促进政务公开和透明、开启上诉的通道.梁鹤年强调规划的讨论、辩论或决定,要做到大公无私(公开、透明、方便)、上下同心、官民共勉(咨询、共议、合作).生青杰指出规划信息公开是公众参与城市规划的前提,应明确公众参与规划的程序、方式,强化公众参与城市规划的司法保障,建议在城市规划法中设立独立的复议委员会,公民或法人可依法向规划复议委员会申请复议,甚至向法院起诉.

总之,我国公众参与的理论框架和制度框架还不完整,不仅需要加强公众参与市场规划的能力培养,更要使公众参与城市规划制度化、程序化.为此,首先应开放规划信息,这是公众参与规划的前提,其次要建立公众参与城市规划的实施细则,探索适合中国国情和社会公众水平的参与途径和参与模式.

注释:

{1}生青杰.公众参与原则与我国城市规划立法的完善.法制建设.2006(4):109-113

{2}王华春,段艳红,赵春学.国外公众参与城市规划的经验与启示.北京邮电大学学报(社会科学版),2008(4):57-62

{3}陈易.公众参与中的若干问题.城市问题,2002(1):61-64

{4}赵伟,尹怀庭,沈锐.城市规划公众参与初探.西北大学学报(哲学社会科学版),2003(4):75-78

{5}杨贵庆.试析当今美国城市规划的公众参与[J].国外城市规划,2002(2):225.

{6}PualDidoff.AdvocacyandPluraliinPlanning.1965.RichardT.LeGates&FredericStout(Ed.),TheCityReader(secondedition),RoutledgePress,2000.423-424

{7}SherryArnstein.ALadderofCitizenParticipation.1969.RichardT.LeGates&FredericStout(Ed.),TheCityReader(secondedition),RoutledgePress,2000.240-241

{8}梁鹤年.公众(市民)参与:北美的经验与教训.美加飞鸿,1999(5):49-53

{9}DidHarvey.SocialJustice,Postmoderni,andtheCity.1992.RichardT.LeGates&FredericStout(Ed.),TheCityReader(secondedition),RoutledgePress,2000.199-200

{10}陈锦富.论公众参与的城市规划制度.城市规划,2000(7):54-57.

{11}张庭伟.从“向权利讲授真理”到“参与决策权利”.城市规划,1999(6)

{12}CipCHINAADVISORYPLANNINGTEAM.Municipalplanningworkbook[R].2004:2-9.

{13}RobertLaurini.ComputerSystemorPublicParticipation.Laboratoired’ingenieriedesSystemesd’informationUniversityofLyon.

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{19}Kyem,P.A.K.1998.Promotinglocalmunityparticipationinforestmanagementthroughheapplicationofageographicalinformationsystem:aPPGISexperiencefromSouthernGhana.Empowerment,MarginalizationandPublicParticipationGIS.SpecialistmeetingattheNationalCenterforGeographicInformationandAnalysis(NCGIA),SantaBarbara,October15-17,1998

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{21}AndrewEvans,RichardKingSton,SteveCer,LanTurton.Web-base

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{27}陈志诚.曹荣林.朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴.城市问题,2003(5):72-76.

{28}闵忠荣.丁小兰.郑林.城市规划中的公众参与――以南昌为例.城市问题,2002(6):40-43

{29}周文雯.城市规划中的人性化――市民利益问题和公众参与机制.科学管理,2009(1):67-68

{30}任国岩.论公众参与城市规划.规划师,2000(5):73-75

{31}阮红利.公众参与式GIS的理论研究及其在城市规划中的应用.福州大学硕士论文,2004

{32}杜蕾,宋国君.论环境规划中公众参与的一般模式.中国地质大学学报(社会科学版),2007(2):45-49

{33}张峰.徐建刚.GIS在城市规划公众参与中的应用初探.城市规划.2002(8):65-68

{34}杨潇.张玉超.PPGIS在我国环境规划公众参与中的应用初探.环境保护科学,2009(4):117-120

{35}陈兆玉.城市规划与管理中公众参与问题的探讨.测绘信息与工程,1998(3):28-30

(作者简介:第一作者袁韶华,徐州建筑职业技术学院讲师,中国矿业大学博士研究生,研究方向:房地产开发经营管理、房地产估价,第二作者雷灵琰,工作单位:中国矿业大学环境与测绘学院江苏徐州221008,第三作者翟鸣元,工作单位:徐州建筑职业技术学院建筑管理工程系江苏徐州221008)

(责编:若佳)