我国环境保护法问题

摘 要：现行《中华人民共和国环境保护法》是1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过的,目前有许多规定已经不能适应形势以及现实的需要,文章就《环境保护法》存在的问题提出修改建议.

关 键 词：环境保护法　环境保护　立法

中图分类号：D922.68　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-085-02

我国现行《环境保护法》是在1979年试行法的基础上于1989年正式颁布实施的,至今已经过去20多年.该法颁布以来,在保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害方面,发挥了重要作用.但是,这20多年来.我国经济社会发生重大变迁.我国经历了由计划经济体制向市场经济体制的转轨,原有的一些环境问题得到解决,但是也出现了一些新的环境问题.在该法实施过程中,也暴露出诸多不足.该法已严重滞后于社会现实,存在诸多问题.

一、《环境保护法》存在的问题

1、立法目的和指导思想亟待定位.我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法.”显然,把“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的有不合理之处.环境法的立法目的是“立法者在制定环境法律之前所要明确确立的,基本的立法意图,在确立环境法基本原则的思想和理论的结晶.”正是由于《环境保护法》立法目的的狭隘性,使得《环境保护法》的基本原则和内容上都存在不足之处,对单行法的指导也陷入盲区.我国的环境保护法主要是在计划经济体制下建立起来的,有些内容带有浓厚的行政隶属色彩,而现在则是实行社会主义的市场经济体制,所有制形式也发生了重大的改变,现行的《环境保护法》已经不能适应市场经济发展的需要.

2、可持续发展思想没有体现.修订《环境保护法(试行)》时,可持续发展思想尚未得到广泛传播.联合国环境与发展会议召开以后,可持续发展思想日益深入人心.《中国21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》公开出版,走可持续发展道路成为中国的必然选择.《环境保护法》的立法目的没有体现可持续发展这个基本理念.从内容上看,它仅仅体现了环境与经济的关系,而没有体现环境与资源、环境与人口以及环境与社会的关系,法律调整的范围狭窄,不全面.从时间跨度看,它仅仅以当代人的利益为目标,没有考虑后代人的利益.立法目的的狭隘导致《环境保护法》的立法目的对该法的基本原则和其他条文的指导意义有限,使《环境保护法》对单行环境资源法律的指导也陷入盲区.

3、基本制度有瑕疵.《环保法》第13条规定了环境影响评价制度,只对建设项目的评价做了原则性规定,并且只涉及了污染防治领域,对建设规划和生态保护领域没有覆盖.在内容上规定不够全面.另外没有规定跟踪评价,这就使得有的企业在第一次环评通过后,丧失环保投入的积极性,不良影响可想而知.

《环保法》第26条对“三同时”制了明确规定,这一制定的规定太笼统,而且其实施范围仅限于污染防治,对自然保护方面尚未涉及,不利于整体环境保护,实施范围狭小.另外由于其规定的笼统性又无配套的法规和部门加以细化,使这一制度可操作性不强.

排污收费制定在有些情况下,总量控制与浓度控制存在冲突,《环保法》第28条和37条关于排污收费中超标排污行为的规定与《中华人民共和国标准化法》及《实施条例》的规定有矛盾.另外对排污是否违法问题,无很好的规定,而且处罚标准偏低,使得一些企业宁可缴纳低额排污费,也不改善排污条件.

4、环境法律体系尚待完善.长期以来,我国在环保工作中主要采用行政管理制度和措施,这些制度已经不能满足市场经济要求.为此,还必须引进相应的经济激励制度和市场调节制度.另外对环境损害的救济不到位.很多损害依照现行的法律制度根本无法救济.环境标准偏低.由于我国以往片面追求高经济效益.对环境标准制定过低,从而造成企业不惜牺牲环境追求经济效益的短期行为.现在我国许多产业加大对外开放力度,过低的环境标准.将会给一些发达国家向我国转嫁“夕阳”产业和重污染产业以可乘之机.作为环境保护的基本法,现行《环境保护法》是由全国人大常务委员会审议的形式通过的,这说明该法在众多的单项环境与资源保护法律面前并不是国家的基本法.并且后来颁布的一些单行法在各自的领域发挥着基本法的作用,《环境保护法》实际上已失去了其应有的地位和作用.

二、环境保护法修改的立法建议

修订《环境保护法》应坚持科学的发展观.实行可持续发展战略,正确处理发展经济与环境保护的关系.环境保护与资源利用、生态平衡统筹考虑,国内法与国际法相协调,借鉴发达国家环境立法的成功经验,将《环境保护法》修改成为保障环境基本国策贯彻实施、协调单项环境法与其他法律关系的环境基本法.

1、提升立法地位.20年来,我国先后出台了《大气污染防治法》、《矿产资源法》等20余部环境、资源、生态保护方面的单项立法,唯独缺少一部体现国家环保基本方针政策的环境基本法.因此,建议将修订后的《环境保护法》提升为基本法,交由全国人大全体会议审议通过.作为环境基本法,侧重于确立国家环境保护的大政方针,明确环境与发展的关系.明确各级政府的环保职责,确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题.

2、确立环境优先原则.没有环境优先就等于没有环保法,这是《环境保护法》实施以来的根本教训.因此,必须要确立环境优先的原则.经过30多年高速、持续发展,我国已经告别短缺经济,多数行业生产能力过剩,因此,目前是调整产业结构、淘汰落后工艺设备、提高环保水平的大好时机.我国应实行更严格的排污许可制度,加大排污者的违法成本,用法律手段强制那些环保不迭标的企业关停并转,促进技术和产品的换代升级.推行资源综合利用,推行清洁生产,发展循环经济.

3、推行政府问责制.《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任,将法律调整对象扩展至政府,并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度.我国应借鉴发达国家的立法经验,在《环境保护法》中明确规定：保护环境是国家、政府、公民、企业、团体的共同责任,首先是政府的责任.把环境保护作为每年考核政府官员的重要内容,并且由同级人大和选民来考核评价.其次是在法律修改中,应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果,对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和措施,应当通过修改《环境保护法》予以确立,使我国环境法律体系更加健全和完善.

4、建立公众环境权制度.《环境保护法》应建立和完善公众环境权制度.为保证公众环境权的实现,《环境保护法》应设立环境信息公布公开制度、环境决策程序制度、公众参与环境决策制度.应设立对环境污染的奖励制度,鼓励公民、团体积极环境违法者.应赋予新闻媒体广泛的监督权,不论是谁,只要有环境违法行为,媒体都可以随时.

5、建立生态补偿制度.在环境资源的开发利用者在使用资源的同时,有义务保护、改善资源的再生能力,以实现资源的可持续利用.从多数开发利用活动看,资源的使用者通过开发利用资源获得了一定的收益,但同时也对环境造成了一定的损耗.长期以来.由于缺乏合理、有效的资源利用者、受益者补偿机制,开发利用资源大都将环境资源方面的损害转嫁给了社会,财政的紧张决定了政府用于环境资源保护的资金不足,环境资源状况总体上不断恶化.因此.本着公平负担与合理支出的原则,资源开发者应当承担因其使用资源而对环境产生损害的补偿费用.

6、建立环境公益诉讼制度.根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》,现行《环境保护法》的规定,原告提起环境诉讼的条件必须是其权益受到损害或与案件有利害关系.因此,提起环境诉讼的原告的范围是比较狭窄的.但是,由于我国大多数公民缺乏环境保护的专业知识,环境意识和危机意识还不够强,往往不能有效维护自己的权益.特别是一些开发利用环境的行为尚来造成危害后果或危害后果还没有显现出来之前,大多数公民并没有关注这些行为,更谈不上制止这些行为.一些公民虽然注意到这些活动,但是可能因为其与这些行为可能造成的危害后果没有利害关系,从而不能通过法律手段制止这些行为.最终导致这些污染破坏环境的行为缺乏有效的监管.环境问题的解决,必须坚持预防为主原则,建立环境公益诉讼能在很大程度上使环境问题防患于未然.《环境保护法》的修改,应当确立环境公益诉讼制度.

我国环境发展的现状迫切需要一部符合当前国情的环境保护法.鉴于目前的环保法存在诸多的缺陷和不足.已严重滞后于社会和环境发展的需要,立法机关应当结合环保法的理论和实践尽早制定出一部具有先进理念、切实可行的法律.

[基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目(11554177)“法律视角下的黑龙江省煤炭城市环境保护问题研究”本文为该项目研究阶段成果]