康菲公司的“傲慢”看我国海洋环境保护法制的完善

摘 要：康菲公司此次渤海漏油事件时间长,范围大,影响广,是我国海上石油开采的首次重大事故.因缺乏可操作的法律法规,海洋开发活动的生态环境代价尚未得到有效控制和补偿,加剧了我国海洋污染和生态破坏的严峻形势.文章在指出我国海洋环境保护法制不足的基础上,提出相应的法律完善建议,以期抛砖引玉,促进我国海洋环境保护法制的建设.

关 键 词：海洋环境保护　法制　行政执法

中图分类号：D922.68　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2011)10-068-02

一、事件回放

自2011年6月4日事故伊始,已持续数月之久的渤海蓬莱19-3油田溢油事件仍在持续发酵.事件发生后,康菲公司仅于7月6日召开过一次新闻发布会来说明情况,瞒报事故近一个月.原定8月11日进行的媒体沟通会临时被改到8月12日,12日又临时宣布取消.不仅如此,康菲石油在清理残留油污的操作上依旧惯行临时补救措施.与之相对的,是发生事故的油田平台附近,依然有油从海底冒出.漏油事故发生后,国家海洋局曾于7月5日召开通气会对事故有关情况向媒体进行通报.7月13日,国家海洋局责令康菲公司立即停止蓬莱19-3油田B、C平台的油气生产作业活动,采取一切有效措施彻底排查并消除再次发生溢油的风险.至9月1日.调查发现仍有溢油点,海洋局责令康菲“三停”(停注、停钻、停产).数月来,水产养殖基地河北乐亭县的160多家养殖户接连遭受不幸.面对当地350多万茏扇贝苗死亡和10亿多元的收益将化为鸟有,渔民们决定状告中海油和康菲公司.然而.取证根难,漂浮在养殖区域的油污颗粒和沙滩上的油污块到底是不是中海油蓬莱19-3漏油事故的油,至今也没有任何部门给他们一个说法.看来,不论是生态损害赔偿还是针对个人的经济赔偿都困难重重.

二、我国海洋环境保护法制的不足

中海油和康菲中国在事故发生之后一个月,在渔民和其他社会公众的发现下才得以,迫于社会压力才向社会承认引起了海洋石油污染,而后治理赔偿计划进程缓慢,海底继续冒出油花,康菲公司的不紧不慢的态度,让渤海环境蒙上巨大阴影,距离终结遥遥无期,事件发生数月,但中海油和康菲石油仍然未对漏油所造成的损失做出详尽评估,对海洋生态造成的影响以及相应的赔偿方案也始终难产.其傲慢态度的缘由归结起来主要源于我国相应法制的不健全.实际上从20世纪20年代以来,国际社会为防止海洋污染已做出了积极的努力,而我国自20世纪70年代就开始参与了国际海洋法制建设.加入并签署了一系列公约、协定；就国内法来说20世纪70年代也先后制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》,并与1999年对《海洋环境保护法》作了相应修改,用以规范我国300平方公里的海域环境保护.但相应法制建设发展缓慢,迄今为止,针对海上漏油事故的责任界定和处罚标准,《海洋环境保护法》仍是国内唯一能依据的法律法规,且有很多不完善的地方,主要表现为：

1　违法成本过低.如第八十五条“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动,造成海洋环境污染的,由国家海洋行政主管部门予以警告,并处二万元以上二十万元以下的罚款”.作为这么重走的一个海洋石油污染事件来讲.区区20万元,对于康菲石油这样的跨国公司而言,显然微不足道.去年BP在墨西哥湾开采石油中造成泄漏,由于奥巴马政府的坚持,BP对漏油事件损失进行了极为高额的赔偿：向墨西哥湾灾民赔偿1亿美元,接受美国政府200亿美元的处罚,同时,还创建了一笔200亿美元的基金,专门用于赔偿漏油事件的受害者.

2　法条规定过于抽象.缺乏具体操作细则.首先对于海洋生态损害赔偿,《海洋环境保护法》有一条法条规定――第九十条“造成海洋环境污染损害的责任者,等对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”.此次事件中国家海洋局北海分局将代表国家,依据相关法律法规的规定,向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼,起诉康菲公司和中海油,但如何确定油污损害赔偿的范围和赔偿标准时,又无具体法规可依,据了解,截至目前,国家海洋局招募法律怎么写作机构参与生态补偿诉讼的工作正在进行之中,最终的赔偿数额还未确定.然而这仅仅还是针对于国家损失！由于法制的不足渔民的损失赔偿更无从谈及.其次对于油污保险、油污损害赔偿基金制度,《海洋环境保护法》也只有一条法律规定――第六十六奈“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；等建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度.实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定”.且从以上规定看来还只是针对船舶油污损害的规定.对于海洋生态损害赔偿保险、基金的法律机制,业内已经呼吁多年,但在立法层面始终没有建立相应制度.目前海洋开发热度高涨,已经对海洋生态造成巨大压力和威胁,需要从具体法规制度上对保护海洋和海岸带生态环境予以规范.一年前的2010年4月20日,BP在墨西哥湾的“深水地平线”钻探平台发生爆炸事故,BP马上采取积极态度,道教.并且200亿赔偿基金在漏油事件发生后不到半年内就顺利运作了.美国《1990半油污法》建立了美国船舶油污损害赔偿机制,为此类基金的运作,以及其他应急处理环节提供了框架和机制保证.

3　有关行政执法的不力.另一方面,我国海洋行政监管不力也是这次事件的重要原因.从事发到现在,渤海漏油事件进程缓慢,除国家海洋局在和康菲争锋,从国家环保部到涉及此事的地方相关部门沉默是金.沉默的原因：从《海洋环境保护法》规定来看我国的海洋管理机制分散：从横向看.目前海洋管理呈现“九龙治水”局面,涉及海洋、渔业、环境保护、交通海事、海关、边防等多个部门；从纵向看,各省对海洋管理“条块分割”,各自管理本省的邻近海域.这一体制的存在弱化了海洋综合管理职能,导致信息不畅、效能低下,统一、高效、科学的协调管理机制难以形成,各部门各自独立,职能交叉,权利分散,易造成一事多管、相互推诿的现象.此外,有熟悉海洋局的人士透露.海洋石油开采属于高端技术,海洋局对此并不专业,且受限于资金、设备等硬件的制约,海洋局在一定程度上来说也未能完全获知溢油的真相.由此可知,处理漏油现场,以及其他技术、设备层面,国家海洋局根本就不具备相应的高科技监管能力,这也无疑让其在督导康菲公司时十分被动.

三、我国海洋环境保护法制的完善

根据以上分析,笔者以为我国海洋环境保护法制应作如下完善：

1　在立法中应明确加大处罚力度,增加违法成本.2010年5月,BP公司的墨西哥湾原油泄漏事故发生后,美国司法部对BP提起控告,索赔金额不设上限,BP很可能被罚得倾家荡产.BP方面也对媒体透露,估计将为漏油事故支出400亿美元.而我国现行《海洋环境保护法》设立的罚款幅度为“3万元以上20万元以下”,相对于其造成的污染损害和违法者所得到的巨大利益而言,这些数额太微不足道,不能起到有效的惩戒作用,应当借鉴《水污染防治法》修订的经验,把最高罚款额提高到一百万、两百万甚至几千万.对于造成重大损失的.罚款最高额可以提升到损失数额的30％,但上不封顶,不能规定不超过多少元.对于连续或者持续的环境违法行为的处罚,现行的《海洋环境保护法》规定的标准也显得太低,如对于长期超标排放水污染物的行为等.只能在采个罚款幅度中选择高位部分处罚,不足以打击连续或者持续污染海洋的违法行为.对此,应当借鉴国外的经验,引入按照违法次数和违法时间累计计算罚款的制度.

2　加快建立海洋生态损害赔偿机制,并建立相应具体的保险、基金制.海洋生态损害的索赔内容应该包括为恢复、减轻海洋生态损害而支付的费用和将要支付的合理费用,或者无法原地复原时需要采取异地恢复或区域措施的补偿费用；以及为上述目的而支付的检测、监测和评估的费用等.当然具体赔偿范围和赔偿标准是很复杂的问题,不光涉及法律,还涉及科技、经济等各领域,如至少也需要作以下三方面的工作：一是全面正确评价海洋环境,明确可列入赔偿的损失项目；二是认真调查当事者经营状况与风险、给付能力、风险社会化的状况等因素,确定适当的赔偿幅度；三是海洋渔业主管部门、海洋环境保护部门等对我国领海和专属经济区的渔业资源和海洋生态作全面监测,根据渔业资源和海洋生态的优良状况将海域划分若干等级,对油污可能对海域造成的损害程度也划分为若干等级等.当然海洋生态损害的索赔额往往是巨大的,不是每个公司都能承受的,为了更好地保护受害者的利益,分散风险,及时应对危机,针对海上环境污染突发事件,应建立专项响应基金,经费用于突发事件所需要支付的清理、控制、恢复和治理的费用；其次,由于一些海洋生态破坏往往缺乏证据证明明确的被害人及责任人,还应要求所有的海上活动人在“入海”之前,先缴纳海洋生态损害责任保险,在突发性事故发生后,可及时用于治理及赔偿.这些制度应尽快建立,并且尽量详尽,使其具有可操作性.

3　具体规定海洋行政监管职责,避免推诿现象,同时加大投入,提高海洋行政监管效率.如前所述我国应在法规中扩大国家环保局的统管权力,具体规定各个部门的职责,以避免出现职权交叉,相互推诿的现象；还要加强海洋区域监管立法,避免务块分割现象.另外,此次事件中原本属于海洋局承担的监管职能,因为专业和技术不足,在实际操作中心有余而力不足,这样海洋油污监管形同虚设,就出现了今天的瞒报、拖延的局面,因此,我们还要加大对海洋监管业务能力、监测技术设备的投入,加强监管,做到把损失降到最小.所以,从这起事件中,海洋局等环境管理部门,海洋石油生产企业乃至整个社会各领域都应吸取相关教训,来提高海洋行政监管效率.

总之,只有让由全社会和大自然承担的种种环境风险变成企业自身“不能承受之重”,才有可能促其警醒,并采取有效行动.愿此次事件能给我们有缺陷的海洋环境保护法制带来不少的启示,从而促使其更加完善.