农村义务教育偿债难题

广西钦州市教育局局长赖每是今年刚当选的人大代表,此次“”,他给大会带来了一份精心准备的议案――《关于解决部分农村中小学“两基”欠债的建议》.

这份“建议”是他来京前在广西农村专门调研的成果.作为一位老教育工作者,赖每从自己的工作经历中,深深感受农村中小学深受债务困扰的痛苦.据他调查,截至2002年底,广西农村中小学10年来累积下来、尚未偿还的债务已达26亿元之巨,有的地方的学校负债面高达100％.如广西钦州市钦北区碰山小学,现有学生200多人,学校欠债60多万元,每年最多可以拿出6000元还债,按此计算,要100年才能还清.

广西在中国属于经济落后的中西部地区,2000年全区义务教育投入不过是47.8亿元.相对于此,26亿元债务是个天文数字,难怪这成为赖每长期以来的心头之痛.

有着如此感受的不止赖每一人.同是在本次“”期间,记者采访了安徽省人大代表、金寨县分管教育工作的副县长司敏.她提供的一个数字让记者颇为惊讶：在金寨县通过省政府“两基”工作验收的1997年,通过对全县各乡镇的账面统计,仅金寨一县已经为教育累计举债4000多万元.

安徽省西部的金寨县,地处大别山北麓,鄂豫皖三省交界处.13年前,中国的希望工程在这个国家扶贫开发重点县拉开序幕.这里有中国第一所希望小学金寨县希望小学,当年那位眼睛中流露出对于读书的深切渴望的“大眼睛姑娘”苏明娟――后来成为希望工程的象征――就出自金寨.

司敏给记者算了一笔账：金寨县目前财政供给的教职工有7197人,即使按人均年薪1万元算,财政支出就是7000多万元,而2002年全县的财政收入也就只有1亿元.根据统计,金寨县2001年财政对教育事业的拨款6473.5万元,应付教师工资已经非常紧张,更不用说偿还欠债了.

在安徽省,金寨县的教育困境也不是个案.据安徽省教育厅统计,安徽农村教育目前仍负债约20亿元.

“需要把农村义务教育作为新世纪提升国家综合国力的基础工程和最大的扶贫工程,不然农村税费改革之后,中国农村义务教育很可能出现历史性倒退.”言及此,司敏忧心忡忡.

债务之源

与中国其他很多地区一样,金寨县的教育欠债主要来自两个部分：一是历史上的教师工资拖欠,一是“普九”（普及九年义务教育）期间的基建投入.

由于历史的因素,中国农村义务教育实行的是“地方负责、分级管理”模式,与省级财政主要负责高等教育投入,县级财政负责高中的投入,乡镇负责初中及乡中心小学的投入,而村则负责其他大量小学的投入,十几年来实际上形成了“农村义务教育农民办”的格局.

进入20世纪90年代中后期,省级以下财政逐渐萎缩,地方财政渐难承担教育投入,农村义务教育也随之陷入困境,负债成了维持地方教育运转的普遍现象.

人所共知的是教育部门对教师的欠债.根据教育部的统计,截至2000年4月,全国拖欠教师工资数额累计已达127亿元.

2001年全国基础教育工作会议后,一方面由于财政投入50亿元专款专用于中西部贫困地区发放中小学教师工资,另一方面在2001年4月开始在全国推开“以县为主”筹措教师工资,至2001年10月后,全国农村中小学教师的欠发工资现象得到了极大的缓解.

然而另一笔欠债――“普九”期间各地突击基建所形成的巨额陈债――则成了谁也不敢碰的烫手山芋.

1986年,《义务教育法》正式颁行,第一次提出了“普九”目标,即到2000年在全国范围内普及所有儿童的小学六年、初中三年的义务教育.与之相应的,要求学校建有图书馆、教学楼、运动场等硬件设施.

“普九”一度是很多地方教育部门的硬性任务.如四川省政府、省教育厅于1992年与各市（地、州）政府（行署）教委签订了双向目标责任书,各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也层层签订了“普九”责任书.全省把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容,有地方甚至采取了“一票否决”制.

经过层层下压,“普九”的义务最终传递到了对小学与初中办学负主责的乡（镇）、村.为了达到“普九”目标,许多乡（镇）、村不惜下了血本,向农村合作基金会、农村互助会贷款,向农民集资,让施工队垫资等等,最终欠下难以偿还的债务.

根据农业部农业经济研究中心对四川省的调研,截至2000年“普九”验收前夕,四川全省完成“普九”和正在“普九”的县的教育负债总额达39亿元.

位于成都市东南面的彭州市,是四川省农村“普九”的样板县.“普九”期间,彭州市各乡镇政府为了完成学校建设的各种“达标”指标,总计借了2100万元的债,加上利息,目前已经达到3000多万元.乡镇政府通常是向农民合作基金会（后来业务转给农村信用社）、银行贷款.其中彭州市下属的利安乡就曾向农民合作基金会借款100万元,向银行借款200万元,集资60万元.

巨额债务不仅使学校的发展难以为继,甚至影响到学校的正常运转.广西钦州市教育局局长赖每告诉记者,工头和其他债主经常到学校讨债,尤其是开学收费时间和节检测日前,校长更是为应付讨债耗费心力.有些校长因为债主的诉讼而频频被法庭传唤.有一所乡镇中心校校长一个学期内出庭应诉达五次之多.

安徽省临泉县于寨镇高庄小学1999年建成了总投资40万元的教学楼,由于资金就不到位,工程款随之拖欠成债务.施工队老板的对策很直接：封门.学校东拼西凑了2万元还债,新教学楼总算才又运转起来.但这2万元也仅维持了两个学期,2000年秋季新学期开学,施工队老板再次锁门,长达一个星期.在临泉县分管副县长协调下,教委解困资金到位,学校才重新启用.但到学期末期终考试前,教室再次被封.这次是镇政府出面,与施工队老板签订还款协议,总算没有耽搁学生考试.此后,这个“拉锯战”的形式竟然固定下来：还一部分钱,教室就让启用,不然就被上锁封门.如此这般上锁、落锁,前后不下10次,由镇政府签订的还款协议至少有四份之多.

当“普九”撞上税费改革

当初,各地学校纷纷敢于选择借债,全赖有一笔雷打不动的教育专款――教育附加费.

中国农村的义务教育经费投入,除了财政补贴,主要依赖农村教育附加费与教育集资两项.国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任韩民博士告诉记者,在农村税费改革启动之前,中国农村义务教育事实上已经形成了依靠农村教育附加费维持学校日常运转,依靠教育集资解决农村义务教育基建经费的格局.

以安徽省为例,在1994年～1998年,全省农村教育费附加平均每年为7.1亿元,农村教育集资平均每年3.83亿元,上述两项合计平均每年约11亿元,对农村学校消除危房,改善办学条件,扩大规模,实现“普九”教育起到了决定性作用.

本来,那些欠债的学校原来的打算是用教育费附加逐步还债.然而,农村税费改革革除了这块收入,最早开始农村税费改革的安徽在改革后农民减负效果明显,同时政府的收入也减少,一些县乡财政收支矛盾非常突出,财政收入难以维持工资发放,这对农村义务教育的影响首当其冲.

旧债未平,新困又至.据教育部对安徽省的统计,安徽省在2000年虽然预算内农村义务教育经费拨款增加了2.65亿元,但被取消的教育费附加和集资毕竟平均每年约为11亿元.当年,安徽全省农村义务教育经费总收入为38.24亿元,比上年减少1.86亿元,下降4.64％.全省85个农村县(市、区)中有45个投入总量比上年有所减少.

总投入的减少带来了生均经费和生均公用支出水平的下降.其中小学和初中生均公用经费分别下降8％和16％.学校建设性投入也大幅减少.2000年全省农村义务教育基建和修缮费支出为3.6亿元,比1998年减少5亿元.

安徽省临泉县迎仙镇中学自1995年至1999累计负债近200万元,据迎仙镇人大主席韦明进介绍,当年乡镇政府在财力不足的情况下,为如期达标,采取让施工队垫资或借贷建校的办法.原本打算先通过达标验收,然后再根据《教育法》相关规定征收教育附加费和开展教育集资,分年度偿还由此形成的债务,但安徽省自2000年实施农村税费改革后失去了资金补偿来源.迎仙镇中学现在每学期的杂费收入只有四五万元,靠这点钱连维持正常运转都很困难,更不用说还债了.

期待“分担机制”

农村税费改革之后,安徽省解决学校债务的办法是将其从学校剥离,由乡镇财政来承担.但由于乡镇财政本身的脆弱,这一解决方案难当重任.

作为另一应对措施,安徽省农村中小学布局调整也已启动.按照计划,安徽省将把农村义务教育阶段现有的中小学调减15％左右,使小学从22800多所调减到19000所左右,每年调减1300所左右；使初中从现在的3200多所调减到2700所左右,每年调减160所左右.

金寨县副县长司敏告诉记者,金寨县已对一个乡的三所初中进行了合并调减,其中一所扩大规模,一所改建成小学,另一所转让他用变现.被变现的学校占地十几亩,却只卖出5万元.说到这里司敏颇为心痛：“山区的地卖不出好价呀!”而这5万元远不能支付另两所学校改扩建的经费.

农村税费改革的目标,一是规范财税体系,另一是为农民减负,但却使农村的义务教育陷入了“多难”的境地.而要解脱眼前困境,目前能够依赖的,还只有来自和省级财政的转移支付.

根据安徽省教育厅的统计资料,1999年,安徽全省农村普通初中、普通小学教育预算内经费投入为24.5亿元,占整个农村义务教育投入的比重为61％；到了税费改革的2001年,预算内教育经费39.1亿元,占整个农村教育投入的比重为78％,比税费改革前的1999年增加14.6亿元,增长59％.很显然,迫于基层的现实财政困境,安徽省的农村义务教育投入重心已经开始向更上级的政府转移.

国家教育发展研究中心教育体制改革研究室韩任通过基层调研认为,从目前的情况来看,只有重塑农村义务教育的财政投入体制才是有效的解决办法.

国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊根据国际经验也得出了类似结论.他介绍说,在日本（1980年）,政府承担了初等中等教育经费的25.4％,县级政府（相当于我国的省）承担了67.8％；美国联邦政府（1979年）承担了8.5％,州政府承担了40.1％；德国（1978年）联邦政府承担了0.3％,州政府承担了74.2％.结论是：无论是发达国家,还是发展中国家,都是由和地方政府共同负担初等教育的全部或主要费用,特别是和省级政府往往承担了更大的责任.

与之相应的是,在2001年召开的全国基础教育工作会议后,在“普九”验收中排名靠后的贵州省,决定从2001年起在省级财政预算中设立“普九”专款,五年共5.4亿元.四川省也已启动《民族教育十年行动计划》,决定从2001年起每年筹措3亿元,10年共30亿元,用于改造危房和建寄宿制学校.

类似于贵州、四川这种“计划”、“专款”所表明的,正是省级财政对于农村义务教育事业投入的扩大.这表明在各地的实践中已出现重建教育投入格局、形成新的教育投入“分担机制”的雏形.

北京师范大学经济系王善迈教授更是明确提出,希望建立从中央到地方各级政府合理分担的义务教育投资体制.具体而言,这意味着财政每年要拿出一定数量的资金来投入到农村义务教育,省级财政也要增加原有的投资力度.

王善迈教授设计的具体办法是,通过计算义务教育生均成本,明确县、地（市）、省（区）、四级财政分担成本的比例,明确划分各级政府的责任.

另一种分担办法是只管公办教师的工资,县里负责公用经费,省、地（市）负责义务教育其他方面的支出.

两种分担方法,在世界其他许多国家均曾有过先例.如欧洲多数国家由政府负担的基础教育经费比例一般达50％以上,有的甚至高达90％.有的国家按经费需求的性质来划分和地方各级政府的职责.如德国由州负责中小学教师工资,市镇负责中小学校舍建设；法国中小学分别归省和市镇管,但教师工资都由负责.

2003年2月13日,一份由教育部组织,社科院、中科院等数家机构与部门近百名专家、学者参加,经过半年多调研完成的题为《从人口大国迈向人力资源强国》的研究报告在京正式发布.在这份研究报告中,“实行省级政府统筹为主的教育与人力资源开发管理体制”成为专家组对我国未来50年、特别是近20年中国教育与人力资源开发的重大政策举措建议之一.

在中国教育发展的历史上,农村义务教育的投入体制已经历了“分级办学、分级管理”、投入“以乡镇为主”、投入“以县为主”的三个阶段.“以县为主”是将投入的重心定位在县级财政,而“以省级政府统筹为主”则是将这一重心进一步上提,其根由正在于即使是县级财政也已不堪农村义务教育投入之重.

农村义务教育投入“以县为主”已经在2002年在全国范围内推广实施,这一教育投入分担机制的效应即将全面释放.但来自基层的信息也表明,其效应还远未能满足农村义务教育之需.值此之时,更应未雨绸缪,“以省级政府统筹为主”便日益成为未来的政策方向.