税制改革的特点和原因

在现实生活中一下子实现最优税率的可能性很小.更有可能的是政策制定者对现行税率作边际的改动.大致来说,税制改革就是通过对税收的设计和结构进行边际调整以增进福利水平.

那么准确地说,什么是税制改革呢?对此还没有形成统一的看法.在不同时期,在税制改革的一般层次上甚至出现了互相矛盾的政策标准.税制改革在很大程度上取决于当时流行的价值体系.不过并不是所有的税收方面的变化都算是“税制改革”,我们只把“重要的”变化称为改革.

照此定义,税制改革就有各种各样的形式,如税率的提高或降低,税收的档次和起征点,税基的变化,新税的实施或旧税的废除,税收组合的变化等等.某种主要税的指数化（通货膨胀下）和管理、程序方面剧烈变化都是税制改革的组成部分.

几乎可以肯定,人们现在对税制改革的兴趣是由20世纪80年代那场广泛的税改运动激发起来的.80年代算得上是全世界税制改革的十年.那时,几乎所有的西欧国家都要求实行税制改革.美国于1986年制定了“税制改革法案”.加拿大开始实施商品和怎么写作税(GST).日本正在经历税改.新西兰已经完全改变了税收的结构.而澳大利亚则对税法作了实质性的修改.

许多发展中国家也已经经历或正在进行深入的税制改革,其中包括印度这样的大的发展中国家,政府专门任命了一个税制改革委员会.其他还包括一些小国家.例如,索森（1992年）的报告指出,非洲、亚洲和拉丁美洲大约有40个国家采用了VAT(增值税),24个OECD（经济合作发展组织）国家中有21个采用VAT.令人惊讶的是,就在25年以前VAT还鲜为人知.税制改革的现象确实相当普遍.

比这种改革的普遍性更有意思的是,不同国家的改革有很多的共同点.

（1）税制改革的一个重要特征是降低了所得税的最高税率.某些国家税率的降低是相当瞩目的.美国和英国的最高边际税率下调了一半以上,挪威和瑞典也有大幅度的下降.法国和德国下降的幅度稍小,最高边际税率的加权平均也下降得很多.

（2）与税率降低和免税底限提高相关的还有减少所得税的分档.

然而,税制改革对其收入的影响是中性的.改革基本上没有引起税收收入的变化：那么,如何能在实现所得税显著降低的情况下维持税收收入基本不变呢?

答案在于：（a）所得税的税基扩大了(包括加强对相关所得的征税以及开征新的相关所得税）；(b)改变税收组合(比如提高其他税收).

这就导致近年的税制改革还具有下列第3、4个主要特征.

（3）近年来的税制改革第三个主要特点是税基扩大.主要包括减少和精简了各种折让、优惠、偷漏税等.

一个尤其重要的情况是对附加福利进行征税.例如在新西兰和澳大利亚,附加福利的应税价值已经接近其市场价值,并且由雇主承担.

这方面的另一个主要创新是加强了有关资本利得税的法律.例如在美国,资本利得已完全被纳入所得税.

（4）税制改革的另一重要特点是税收组合的变化.个人所得税的减少部分由增加其他税收来弥补.在大多数情况下其主要形式就是全国性的VAT.大部分欧盟国家已长期实施VAT,而新西兰和加拿大则是以商品和怎么写作税的形式来实施.

弥补个人所得税减少的另一途径是征收更多的公司税.这一般是逼迫扩大公司税基（不提高税率）来实现时.这在加拿大和美国已被付诸实施.

（5）公司税税基的扩大伴随着税率的降低.例如,英国从1984年开始,工厂和设备在首年全部销账时做法被改为25％的折旧备抵,并取消了对付通货膨胀的资本减免税预提.与此同时,公司税税率由52％降为33％.

（6）最后,税制改革总是伴随着加强税收的管理工作.

一个有趣的问题是：为什么这些重要的改革会在如此多的国家同时发生?原因有以下几条：

(a)大多数国家对它们原来的税收体系感到不满意.一方面,人们意识到过高的边际税率对储蓄、劳动力供给和企业家精神产生了严重的抑制作用.另一方面,旧的税制给人提供了大量避税、逃税的空子,相当多的精力和资源被用于制造税盾.例如,Birnbaum和默里(1988年)提供了大量有关个人和公司避税发达程度的例证,表明为什么美国1986年的税制改革法是如此必要.类似的情况在加拿大、日本、澳大利亚和新西兰也存在.

（b）除了资源被(从工作和储蓄中转移)用于避税之外,人们还意识到较高的边际税率并没有达到预定的社会和经济目标.比如众所周知,较高的边际税率并没有实现减少或限制收入不平等的目标.富人往往被建议如何寻求税盾的庇护,他们在漏税方面更有优势.所以,许多税收体系远远小于其名义的累进度.人们开始感到,如果减少或消除税收优惠,在较少不公正和较低的边际税率下,同等程度的累进税一样可以实现.

（c）与此时时,几乎所有的OECD国家政府征税征得多,支出也多.公共部门支出的增加（由于经济萧条）使得80年代初期的预算赤字大量增加,这必须在一定程度上得到控制.

正如前面已提到的,通过降低边际税率并扩大税基,这些国家的税收收入取得了增长.结果各种税收占税收总收入的比重并没有太大变化.在大力进行税改的时期,各国的税收来源都很稳定.

（摘自《现代公共经济学》第十六章,标题为编者所加,参见“本刊4月荐书”）