政府行政管理面临大考

7月1日,第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过的《行政许可法》就要正式实施了.从颁布到正式实施,《行政许可法》经过了长达10个月的准备期.

“在这10个月里,清理与《行政许可法》相违背的地方性法规,是我们主要的工作.时间应该说相当紧张.”深圳市行政法规处处长崔为民说.

崔为民们10个月辛苦的结果是,对深圳市政府提请深圳市人大审议通过的近百项法规进行了全面清理,形成了《〈深圳市经济特区劳务工条例〉等28件法规的修正案(送审稿)》.

以《深圳市经济特区股份有限公司条例》为例,由于该条例规定,设立股份有限公司五个以上发起人中,至少应有一人在特区有住所,因此被认定属于设定地方区域保护的行政许可规定.根据《行政许可法》要求,地方性规定设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供怎么写作,也不得限制其他地区的商品进入本地区市场.因此,为避免《行政许可法》实施后可能形成的司法诉讼,深圳市提请人大对股份公司发起人地域限制的规定进行修改.

因为不符合《行政许可法》的相关规定,《深圳经济特区房地产行业管理条例》、《深圳经济特区电梯、自动扶梯安全管理条例》、《深圳经济特区酒类管理条例》和《深圳经济特区体育经营活动管理条例》等四项法规则被提请废止.据崔为民介绍,修改和废止能否最终通过,将由6月22日深圳市人大召开的会议作出决定.

除了清理地方法规,深圳还需对所有的行政审批项目进行清理,找不到法律法规依据的审批项目将被撤销.实际上,此项工作深圳早在1997年就已开始进行,并因此成为中国最早开始行政审批体制改革的地方之一（详见本刊2002年第18期《拆分政府权力》）.但正是因为已经进行过多轮清理,目前保留下来的审批项目,毫无疑问已属清理难度最大的部分.

与深圳类似,在过去的10个月里,在中国上自国家部委,下至各地基层政府,都在进行着行政审批项目的清理工作.他们的压力显而易见――7月1日后,找不到法律依据的行政审批项目,将可以被行政相对人称之为违法,而政府相关部门,亦随之可被告上公堂.

“一定会有大量行政诉讼”

5月24日,国务院部门行政审批制度改革工作新闻通报会传出消息：继2002年10月和2003年2月国务院分两批取消和调整1300项行政审批项目后,国务院作出决定,第三批再予取消和调整495项行政审批项目.至此,国务院决定取消和调整的行政审批项目已达到国务院部门审批项目总数的近一半.而据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋称,予以取消的项目有409项,这些项目属于公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效解决,以及重复交叉审批或审批对象和条件已经发生变化的事项.

据身为国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员的北京大学法学院教授姜明安介绍,在《行政许可法》正式实施以后,对行政审批项目的清理还将是一个长期的过程.由于目前社会相似度检测及市场力量尚不足以完全解决政府行政权力退出后留下的空白,一些由部委规章为依据产生的行政许可项目,极有可能在报国务院批复后,由国务院下文暂时保留.这些行政许可项目的目录,应该在7月1日《行政许可法》正式实施之前公布.

姜明安毫不讳言：“《行政许可法》实施以后,一定会有大量的行政诉讼产生.”据姜明安透露,为避免7月1日后,各级法院可能会面临大量诉讼时的手忙脚乱,最高人民法院在半年前就已经着手制定了《行政许可法》的司法解释.而通常情况下,最高法院的司法解释都是在法律已实施一段时间后才会着手制定.姜明安认为,最高法院的司法解释会在7月1日前出台.

“但司法解释只能对一些程序上的问题进行规范,由于行政管理层面仍存在问题,对《行政许可法》可能遇到的很多问题,司法解释会无能为力.”姜明安如是说.

打造有限政府

“市场能够解决的问题,交给市场去解决.”这是行政审批制度改革的目标,也是《行政许可法》的原则.

姜明安认为,《行政许可法》所带来的影响,将会是全方位的.“原来要办几十个许可,现在可能办几个就行了.”

《行政许可法》还规定了许可证发放的时间,一个许可证一般需要在20天内办下来,实在需要,延长10天,如果需要几个部门联合许可的项目,期限为45天,最多不能超过两个月.超过期限,许可项目申请人完全可以和相应政府部门“法庭上见”.

而已经获得行政许可的人,也不必再像过去那样,总是处于提心吊胆之中――害怕政府说不定哪天随便就收回或变更许可.《行政许可法》第8条规定,政府下发的许可不能随便撤销和改变,因法律法规变了,或者为了公共利益需要而产生的许可修改或撤销,必须进行相应的补偿.

“在市场经济的环境下,要有一个有限的有为的政府,没有政府不行,因为市场不是万能的,但政府如果没有限制地滥用权力,市场也完了.”姜明安说.他认为,很大意义上,《行政许可法》的实施,正是在打造一个权力受限,又不能不有所作为的政府.

行政许可法在限制政府部门许可权力之后,给出的办法是加强事后监管.从事前的许可,到事后的监管,看起来似乎只是前后的区别,但其中意味的,将是整个的管理模式的改变.而这样的改变,对行政管理观念,以及行政管理各个层面都提出了要求.从此意义上讲,《行政许可法》将全面考核现行的政府行政管理.

六考政府

首要的考核,来自于对政府行政管理观念的考核.长期以来,政府行政部门形成了“行政即管理,管理即许可”的行政管理观念.“政府就是管老百姓的”,是很多政府官员对自己所在部门的定位,但真正适合于市场经济的政府行政管理观念,更多的应是为老百姓提供怎么写作.姜明安认为,在相当程度上,“行政即管理,管理即许可”的行政管理观念,检测如不能得到根本的改变,形式上的许可也许会改变,但行政部门有足够的能力,将备案、登记等管理方式,统统演化成变相的行政许可.

考核的第二个方面来自于行政部门需要什么样的利益机制.国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾对《财经》感言：“行政审批改革过程中,与审批项目密切相关的利益的剥离,是审批制度改革最大的难点之一.”

姜明安则进一步指出,问题的关键还在于财政管理体制需要进行改革.“现在有的许可费,表面上是收支两条线,收的钱都给财政,但是财政有返还机制,收100元钱,往往要返回20元～30元,这个问题不解决,许可权肯定砍不下来.”

第三个考核的方面是政府职能转变和行政许可过程中的组织问题.减少政府规制,这是实施《行政许可法》的一个前提,政府不从不该管的事项中退出,《行政许可法》就没有办法实施.“很多事就是政府管得太宽,政府管招商、引资、投资,你都把它包下来,当然会有大量的许可.”姜明安说.

目前,各地通行的办法是将各个行政机关组织起来,成立一个办事大厅.但姜明安认为,与办事大厅便民同时产生的问题是,这些办事大厅里往往有十几个、甚至几十个单位同时处理行政许可,而相当数量的许可,可能涉及到多个部门之间的协作.但其许可过程或者做出的许可一旦出现问题,由于办事大厅并非一个政府部门,不能承担相应的行政责任,这时候,对行政相对人而言,会缺少行政诉讼的主体.

《行政许可法》对行政管理考核的第四个方面,来自于如何保障公众参与.许可项目设定公众的参与方式主要是通过听证会,但是听证会怎么开,怎么产生保证各方利益公平有效的代表,目前的制度并不规范.“有些组织,它有钱,有势力,讲话的声音就大,决策的时候,作出的决策就会对它很有利.”姜明安说.

行政许可信赖保护是第五个需要考核的方面.虽然《行政许可法》规定,许可不能随便撤销、改变,改变了就要有相应的补偿.但其中存在着一个很大的隐患,《行政许可法》同时给出了“为了公共利益,可以改变许可”的例外,但什么是公共利益,却是一个难以界定的问题.姜明安告诉《财经》,目前他几乎每周都会接到各个法院打来的,请他帮助判断哪些情况属于维护公共利益.实际上,目前各地频出的政府违规征地的现象,往往就是打着公共利益的招牌.此外,还有公共利益和私人利益的平衡问题,如果私人利益大于公共利益,是不是就可以不顾私人利益,一味地维护公共利益?再进一步,《行政许可法》虽然提出了赔偿问题,但并没有规定赔偿的标准.这样,行政许可中信赖保护将难以实施.

需要考核的第六个方面是法律规定的对行政机关的约束和监督.目前现实中存在的问题是,行政机关发了许可证后,往往就不去监管了.以“阜阳奶粉事件”为例,生产劣质奶粉的厂家中,有好些都是政府下发了许可证的.但是在这一过程中,政府发证后并不能实现相应的监管.

实际上,行政管理环节中存在的这些问题,既是《行政许可法》考核现行行政管理的内容,更是《行政许可法》能否有效实施的关键.但在长达10个月的《行政许可法》的准备期中,在各级政府忙于进行的审批项目和法规条例的清理之外,人们尚未看到政府在上述环节,为《行政许可法》实施做出的努力.

单个审批项目的清理固然重要,但更重要的,是能不能切断大量不合理行政审批项目产生的根源,能不能真正建立起一个有限有为的政府行政管理体制.而这,正是《行政许可法》之所以被誉为“打造法治政府的基石”的主要原因.