深圳国资管理体制变革

位于深圳市福田区深南大道边的深圳市投资管理公司（下称“投资管理公司”）,曾是这个城市最有权力的机构之一.虽然其人员编制不过百余人,但作为全国最早的国有资产经营公司,它从1987年创立以来,就在深圳市政府的授权之下,掌控着深圳特区数以千计的国有企业,拥有着“管人管事管资产”的“生杀大权”.

然而到今年9月,它的历史走到了尽头.

与投资管理公司同样面临被撤命运的,还有深圳市另外两家国资经营公司：深圳市建设投资控股公司（下称“建设控股公司”）和深圳市商贸投资控股公司（下称“商贸控股公司”）.而作为三家公司的上级主管部门,已有12年历史的深圳市国有资产管理委员会,及其下属的办事机构“国资办”,已先期于今年7月30日被撤销,代之以“新国资委”――深圳市国有资产监督与管理委员会.

至此,酝酿了三年之久的深圳国资管理变局,终于尘埃落定.

两年改革,三个方案

“随着新国资委在7月30日正式挂牌成立,最终的改革方案实际上已经敲定.三家资产经营公司可能在10月初正式停止运营,作为继承者的国资控股公司虽然尚未定下最终的名称,但已确定会随着三家资产经营公司的关闭而成立.”深圳市国资委一位权威人士向《财经》透露.

“新成立的国资控股公司更多地带有过渡色彩,”知情人说,“它不再拥有国有资产产权人的权利,其主要职能定位是‘承上启下’.”首先,新的国资控股公司将作为原来三家资产经营公司对外担保以及债权、债务的承接载体――三家资产经营公司在历史上积累了大量的债权债务,财务关系错综复杂,因此必须有一个法人主体来承接所有这些关系；其次,新公司还将承担下属企业的改制任务,处理历史遗留问题；再次,将对少数保留企业和参股企业的国有股权进行管理.

据了解,在最终采纳上述方案之前,从2002年至今,有关部门共向深圳市政府提交过三个国资改革方案――

第一个方案是：把建设控股公司和商贸控股公司并入投资管理公司,直接由市政府、国资委、国资办领导.但这个方案还没形成正式书面报告,就被否决了――“主要是建设控股公司和商贸控股公司不愿意,原来他们和投资管理公司级别相当,而这一方案等于把他们的级别降低为投资管理公司的子公司了.”知情人透露.

第二个方案则为：三家资产经营公司在将下属优质企业上划市政府之后,分别组建控股集团公司.其中,投资管理公司承接市属国企的担保以及债权、债务关系；建设控股公司变为以房地产、建筑为主业的建设集团；商贸控股公司变成以商业为主业的商业集团.三家集团公司都归深圳市国资国企领导小组直接领导.

第二个改革方案形成了书面报告,与最终被深圳市政府采纳的第三个方案一起上报.最终,深圳市政府还是选中了现有的第三方案：撤销三大资产经营公司,权力收归新国资委,成立国资控股公司承接遗留问题.

“如果说第二个方案是‘削藩’――把优质企业收归市政府直接掌控,削减三大资产经营公司的权力,但仍保留它们的‘传统领地’,那第三个方案就是‘撤藩’,把三大资产经营公司彻底撤销,把它们的所有权力全部收到国资委层面,把原来权力虚化的国资委变成了掌握实权的‘实体’.”一位业内人士告诉记者.

从“削藩”到“撤藩”

据《财经》了解,深圳的“削藩”,实际上从2002年就已经开始实施了.

“从1996年建立,一直到2002年,深圳市的‘三个层次’国资管理架构一直没有大的变动.直到2002年十六大召开之后,深圳才启动了新一轮的国资管理体制改革.”深圳市国资委巡视员贾和亭告诉《财经》.

所谓“三个层次”架构,第一层次指原深圳市国资委及其执行机构“国资办”,第二层次是指三大国资经营公司,第三层次则指三大公司下属的全资公司、控股公司及参股公司等.

三个层次中,第一层次一直存在“虚化”现象,真正行使国有资本出资人职能的是三大国资经营公司.在新国资委成立之前,深圳市除了五家处于专业竞争领域的大型企业集团由原国资委实施“直接授权经营”,其他国有全资、控股、参股企业全部归三家国资经营公司进行“产权管理”.

数据显示,1996年深圳市共有“国有经济单位”14068个,至2001年,这一数字降至8120个,下降幅度近四成.业内人士介绍,上述“国有经济单位”的概念涵盖了三大国资经营公司属下的“一级企业”、“二级企业”、“企业”等各类国有企业.所谓一级企业,指三大公司全资或控股的国有企业,二级企业则指一级企业全资或控股的国有企业,企业、四级企业等依此类推.

此后,在从2001年开始的新一轮国有经济布局调整中,深圳市国有企业的数量急剧减少,小企业、弱势企业越来越多地退出了国有经济.至2003年,三大国资经营公司直接管理的一级企业数量,从过去的100多家锐减至30多家,目前更仅余25家左右.而在今年底之前,深圳市还计划对12家一级企业进行“整体产权改制”,另有七家一级企业将进行产权多元化改革,国资有可能退出控股地位.在此情况下,三大国资经营公司行将陷入“无人可管”的境地.

“一方面,十六大之后,随着《国有资产管理条例》的出台,国有资本出资人的职能已明确由国资委行使；另一方面,三家国资经营公司直接管理的国企数量迅速减少,在这种情况下,是否还需要中间这么一个层次就值得考虑了.”深圳国资委的一位官员表示.

此外,由三大国资经营公司对数量庞大、种类繁多的国有企业进行产权管理,也存在专业管理能力的问题.“对于专业的企业,如能源、水务、机场等,必须有专业经验才能管理得好.”中国银行国际控股有限公司副总裁、经济学家曹远征曾参与创设深圳市“三个层次”的国资管理架构,据他介绍,除了深圳,国内还有上海等地也采取了“三个层次”的国资管理体制.“不同的是,上海将被撤销的市政府下属各部、委、办、局直接改制为控股集团,这类集团有政府专职部门的背景,在对专业企业的管理水平上,明显要高于深圳市的三大国资经营公司.”

管理中存在的问题,直接导致了深圳国资运营效益的下降.今年上半年,深圳市国有资产主要经济指标呈逐月下降趋势,国有一级企业亏损面达30％,二级企业亏损额上升了114％.陷此窘境,有媒体甚至以“出经验不出效益”来归纳深圳市三个层次的国资管理体制.

有鉴于此,深圳市政府主要领导于2002年就下决心要撤销三大国资经营公司,但由于种种原因,当时未能实行,而是采取了折衷的方案：选定五家专业性较强的大型企业集团,包括深圳机场集团公司、深圳盐田港集团公司、深圳地铁公司、深业集团公司、深圳国际信托投资公司等,由当时的国资委“直接授权经营”.

所谓直接授权经营,即由原国资委把国有资产出资人职能从三大国资经营公司收回,再直接授予上述五家公司.此举意味着把这五家公司的地位提高到了整个架构的第二个层次.这一改革,在深圳被称之为“削藩”.

而从“削藩”到“撤藩”,这一渐进改革终于在两年后的今天得以完成.

“收编”行动

一位专家曾经为即将成立的深圳市国资控股公司算过一笔账：截至2004年6月底,三家国资经营公司属下企业的总资产高达1072.17亿元,其中净资产480.73亿元,资产负债率为55.16%.新成立的国资控股公司将继承其中总资产350亿元、净资产103亿元的企业――这些企业几乎都处于国有资产计划退出的一般竞争性行业,也都存在着不同程度的亏损问题.此外,三家国资经营公司账上尚有“或有负债”――对属下企业的担保共计55.52亿元,这笔账也将由新的国资控股公司继承.

此前,刚成立的新国资委已在紧锣密鼓地“收编”企业：在成立之后不到两个月的时间里,新国资委已经明确把全市16家企业集团收归自己直接监管.

16家企业集团中,除了在2001年已由原国资委“直接授权经营”的五家企业集团,以及三家即将撤销的国资经营公司,此次还有八家企业集团被列入了新国资委的“收编”名单：深圳市能源集团有限公司、深圳市水务（集团）有限公司、深圳市燃气集团有限公司、深圳市公共交通（集团）有限公司、深圳市大铲湾港口投资发展有限公司、深圳市粮食集团有限公司、深圳市农产品股份有限公司和深圳市农科集团公司.

除此之外,收归新国资委直接监管的还有金融类长期投资,包括在商业银行的股权共七项,合计22.96亿元.

业内人士分析,新国资委新“收编”的企业集团,无一例外都是处于专业竞争领域的具有良好发展前景的企业,这表明深圳将全面收缩国有资产的投放面,并对国资的投向进行调整,“将侧重于发展私营经济没有能力发展的公用企业,并进入已占据优势地位的专业性竞争行业,这样一方面可以怎么写作于社会,另一方面也可利用垄断地位获利,实现国有资产的保值增值.”

知情人士透露,新国资委下一步还计划“收编”10家企业集团：包括深圳市免税（集团）有限公司、深圳市长城物业管理股份有限公司等等.这10家企业集团中,大多拥有一个或多个深圳本地上市公司,但这些上市公司大多业绩不佳,有的甚至已陷于濒于重组的境地.

知情人还透露,“深圳市政府已经成立了专门的‘上市公司重组办公室’,推动深圳市的国企上市公司重组工作.”而这些上市公司进入国资委,处于市政府的直接监管之下,也将大力推进深圳多年来停滞不前的上市公司重组进程.

“‘深圳模式’全国闻名,但深圳在国资管理方面出经验不出效益,也是全国闻名的.我们希望经过这次改革,使得深圳既要出经验,也要出效益.”知情人最后表示.

资料

“深圳模式”：三层次国资管理架构

上世纪80年代,深圳市在设立特区之初,撤销了原计划经济下直接管理国有企业的一些专业经济管理部门,包括机械局、纺织局、轻工局、物资局等.这些部门过去的主要职能是直接管理国企,在其撤销以后,则出现了国有企业中的国有资产由谁监管的问题.

1987年,深圳市政府借鉴新加坡的经验,成立了深圳市投资管理公司,这也是全国第一家专门监督国有资产的资产经营公司.

1988年,政府换届,新一届政府在撤销了一些部委的同时,惟独新设了国家国有资产管理局,这无疑是对当时深圳改革国有资产管理模式的一个强有力的支持.此后,全国各省市都开始设立国有资产管理体系,而当时深圳的投资管理公司,其职能大体上类似于国有资产管理局.

1992年,深圳市成立了国有资产管理委员会.该委员会其实是一个高层议事机构,市长、分管经济的副市长分别担任国资委的主任、副主任,政府各部门的负责人则为国资委的委员,每个季度开一次会,研究决定国有资产运营和监督管理的一些重大问题.

之后,全国各省市又纷纷将已经成立的国资局、国资委的机构和职能并进财政局,惟有少数几个地方,包括上海、深圳、珠海的国资委、国资局得以保留.

1993年,深圳市又设立国有资产管理办公室,即“国资办”,作为国资委的专职办事机构.

1996年是深圳市国资体制改革取得突破的一年,当年共有三项重大改革：成立之初的“国资办”和投资管理公司曾经是一个班子两块牌子,合署办公,其主要负责人互相兼任,至1996年,二者则彻底分开；在投资管理公司的基础上,又派生出两家资产经营公司――建设控股公司和商贸控股公司,从而形成三大国资经营公司的格局；改革国企领导人员管理办法：三大国资经营公司的负责人由深圳市委直接任命,三大公司下属企业的人事权则交给三家公司,同时报市委组织部备案.

由此,“三个层次”的国资管理架构正式形成：第一个层次是国资委的办事机构“国资办”,行使对国有资产的行政管理职能,研究国资管理的方针政策；第二个层次是三家国资管理公司,其性质是企业法人,但又不同于一般的企业,不从事一般的生产经营活动,而是代表政府行使国有资本出资人的职能,运营、监管国有资产；第三个层次是三家国资经营公司下属的企业,包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业等.