厦门PX环评警示

只有依靠建立在信息公开和程序透明基础上的公众参与,把形式上的环境评价转变为“阳光下的环评”,这一制度设计才真正具备现实意义

6月中旬的连日阵雨,暂时缓解了福建省厦门市的酷暑天气.通往厦门市政府的交通主干道厦禾路,一如既往地车水马龙,看上去秩序井然.

但就在不久之前,6月1日,上万厦门市民曾自发在这里聚集,以游行的方式来表达对一个厦门市有史以来最大的化工项目的.

“现在市民情绪基本稳定下来,就等区域环境评估的结果了.”厦门市政府新闻办相关负责人告诉《财经》记者.

引发巨大争议的,是台资企业腾龙芳烃(厦门)有限公司（下称腾龙芳烃）投资的对二甲苯(PX)化工项目.据悉,该项目早在2004年2月就获得了国家发展和改革委员会批准立项,选址于厦门市海沧台商投资区.这一福建省对外合作重点工程预期总投资额108亿元人民币,投产后每年工业产值据称可达800亿元人民币,这近乎厦门市2006年GDP的七成.

2005年7月,该项目的环境影响报告书获得国家环保总局审批通过.此后,2006年8月,征地拆迁以及筹备施工等,都迅速在海沧区展开.

但由于PX项目靠近众多居民区以及院校等人口稠密区,这一庞大项目的安全问题日益遭受各方质疑.

2007年3月,全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起、105名全国政协委员（包括6名院士）联合签名的全国政协会议“一号提案”就指出,离居民区仅1.5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患,厦门百万人口面临危险,该项目必须紧急叫停并迁址.

进入5月下旬,随着工程推进,更多的信息通过媒体、网络、手机短信等渠道被披露,当地民众的反应也越来越激烈.厦门市政府随即于5月30日上午宣布,暂缓该项目建设.

6月7日,国家环保总局副局长潘岳对新闻界表示,国家环保总局从即刻起,将组织各方专家进行厦门市全区域的规划环评,就厦门市的环境承载能力、城市发展定位、总体空间布局、生态功能分区等问题进行深入研究,并提出综合性建议.若不符合规划环评要求,包括PX项目在内的重化工项目都将予以重新考虑.

然而,迄今为止的进展并不顺利,此次环评能否如预期那样在年底水落石出,仍是一个未知数.

《财经》记者从国家环保总局环境影响评价管理司获悉,环保总局所派专家在厦门各地做了初步考察后,目前已返京.由于PX项目引发高度的社会关注,至今仍没有任何一家相似度检测机构愿意承接厦门全区域环评.

近来坊间传闻PX项目可能将迁址到漳州市漳浦县古雷岛,但厦门市政府新闻办和项目投资方腾龙化工在接受《财经》记者采访时,均予以否认,表示在区域环评结果出来之前,“不可能做出迁址决定”.

种种迹象显示,这一事件或许不仅是对厦门市、更是对人们一度寄予厚望的环境影响评价体制的一次“中考”.

变形的规划

车过跨海大桥,就驶入毗邻厦门市区的海沧开发区.在开发区南部的腾龙芳烃PX项目工地上,《财经》记者注意到,才完成土方平整的黄土地一片空空荡荡,三台尚不及撤走的打夯机停靠在工地,其余施工车辆以及大部分机械、建材等都已不见踪影.

腾龙芳烃一位中层管理人员告诉《财经》记者,PX项目正式宣布缓建后,作为项目投资方,腾龙方面已在配合环保总局牵头做的区域环评前期工作.

海沧是一个面积约155平方公里、居民近20万人的平坦半岛,北部临海,遍布着中高档住宅小区的花园式洋房；南部靠山,被规划为工业区,目前分布着化工、机械项目和火电厂.

在厦门市“1995年-2010年”以及“2005年-2020年”城市总体规划中,海沧南部工业区主导产业一直被明确为石化产业.海沧石化工业区作为福建省重点规划的两大石化基地之一,也被纳入国家石化工业发展“大盘”.

然而,随着海沧半岛的开发,最初在其东南部逐渐形成居民区,不少从闽西闽北移居厦门的人在此置业.自2005年起,在靠近海湾的半岛北部,厦门市政府所控的国有地产公司海沧国投房地产公司,更是开发了“未来海岸”等一系列高档楼盘,吸引了大批以年轻白领为主的“新厦门人”来半岛上安家落户.实际上,一个以人居为主要功能的海沧新城已然成形.

海沧PX项目早在2004年初就成功地获得国家立项批复.据常情推论,当地政府彼时即应考虑到与石化工业区相宜的人居环境.但令人费解的是,直至2006年6月,国家环保总局要求在全国逐步推动区域规划环评工作之后,厦门才全面停止了海沧南部片区房地产项目的土地拍卖.

《财经》记者获得的一份海沧区房地产项目2007年汇总表格显示,截至2007年6月,海沧区共有23个已开发或待售的房地产项目,总占地面积约76.73万平方米.楼盘均价从每平方米4631元到9300元不等,最高的可达12000元.

为此,环保总局曾明确要求当地政府对海沧新市区与南部工业区进行规划环评.2007年3月,厦门市海沧投资区管委会也曾委托中国寰球工程公司编制《海沧南部石化区总体规划》及《海沧南部石化区规划环境影响评价》.由于环评进展缓慢,环保总局又因此对该区所有化工石化建设项目暂缓审批,预期这份环评报告或有望于今年11月完成.

形式上的环评?

国家环保总局曾解释说,2005年7月正式通过了厦门PX的项目环评,就单一项目本身而言,它是符合环保要求的.但这样的说法,显然无法澄清笼罩在这一项目上的环评迷雾.

一位不愿透露姓名的业内人士对《财经》记者表示,按国际通行做法,环评理所当然应该考虑项目所在区域的整体布局,以及其对周边环境以及居民的影响,这是最基本的要求了,“不能把这种责任完全推给所谓的区域环评”.

厦门PX也许并非孤例.在中国,项目环评的通过率已经高到了令人吃惊的程度.虽然缺乏准确的统计数据,中国人民大学环境学院常务副院长、国家环保总局战略环评专家咨询委员会委员马中在接受《财经》记者采访时就坦言,中国目前的基本建设项目环境评价通过率“达到了99%”.

在他看来,这样的一个比例,显然是令人十分尴尬的.因为如果在过去20多年中,中国的项目环评都拥有如此高的通过率,按道理来说,就不应该每年出现大量的新增污染源.把所有的这些新增污染源都归结到设备老化以及企业故意偷排行为上,显然是难以服众的.

另一个解释就是,在不少情况下,环评在立项过程中并没有起到真正的把关作用.

实际上,这在业内几乎是公开的秘密.目前市场上活跃的环评相似度检测机构中,仍有相当比例脱胎于环保主管部门,无论是级的还是省市级的.从体制上而言,作为事业单位的这些环评机构,已经与环保部门割断了联系,但无论人员还是在其他方面上,都仍然有着千丝万缕的关系.如果缺乏完善的监督机制,就很容易滑坠到“形式上的环评”.

更重要的是,现有的环评法规制度对于项目方而言,只能起到“软约束”或者说“弱约束”的作用.以2003年9月1日正式施行的《中华人民共和国环境影响评价法》为例,如果建设项目的环境影响评价文件未正式报批,或者未获得正式批准就擅自开工建设,最高的罚款额度也只有20万元人民币.这对于类似厦门PX这种动辄上百亿元投资的项目而言,只能是九牛一毛.

在这样的“弱约束”之下,环评机构也陷入两难境地：一旦认真执行环评,不仅可能于事无补,还会付出立竿见影的很难再承揽新业务的后果；而执行过于松弛,一旦国家环保总局严格审查,可能又会受到缩小业务范围甚至吊销环评资质的处罚.

此外,地方环境主管部门虽然受上级环境主管部门的垂直领导,但无论在财政上还是人员上,在现有体制下,都不得不更多地依赖于地方行政部门；在很多宏大的建设项目背后,都是地方政府这只有形或无形的手在推动.在这样的夹缝中,很难想象会成长起来一个健康的环评产业.

于是,在厦门PX事件上,人们就看到了一个颇具黑色幽默又不乏典型性的环评过程的出现――迄今为止,关于该项目的环评报告,在获得国家环保总局正式批复接近两年之后,公众仍然无缘知晓.到底是哪些专家参与了此次项目环评?分别发表了什么意见?

在国际上,这却是最基本的要求.除了涉及到商业秘密的部分,建设单位和环评机构,都必须事先把这些消息如实地告知公众或者说“利益相关方”.

重建环评“基石”

回顾环评在国际上的发展轨迹,不难发现,“公众参与”或者说“利益相关方介入”,一直都被认为是环评的最基本原则.

这点并不难理解.因为一旦缺乏公众参与或者说监督,任何良好的制度设计都有变异成“寻租工具”的危险.

为确保这种权利的实现,欧盟自1985年以来公布了一系列指令,以保证公众可以充分地获得环境信息并参与决策.

最新的一次修订是在2003年,通过的指令被广泛称为《公众参与指令》.近年来,随着欧盟不断扩大,包括乌克兰等在内的许多原计划经济体制国家,也都开始逐步采取这套体系来改善环评质量.

在美国,这一制度更可以溯源到1969年正式颁布的《国家环境政策法》.这部法律要求决策者在做出最终决定之前,必须完整地向公众告知项目可能造成的环境影响及其他后果.之后出台的一系列法案,尤其是1986年颁布的《应急计划与公众知情法案》,更是进一步明确了公众应对化工等危险性项目享有充分的知情权.

目前在美国,包括PX在内的超过600种化工产品,只要达到一定的用量,都被要求每年上报其储存和使用情况.公众通过美国环保署的网站和其他渠道,就可以准确地了解其所在的州以及县,到底有哪些危险化工产品,以及这些设施的具体位置等详细信息.

这个机构发布的一本名为《化工在社区》的小册子,就详细地指导公众,如何准确地了解自己身边潜在的化工危险,以及反馈自己的意见等.

在厦门PX风波之中,所有应该公布的信息都在“黑箱”之中.虽然在事后,厦门市政府也广泛派送了《PX知多少?》的小册子,但这种仅具科普性质的读物,显然与公众诉求的真正知情和参与权相去甚远.

实际上,环保主管部门也意识到了这一问题的迫切性.2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》,就在这个方面迈出了重要一步；2007年4月,《中华人民共和国信息公开条例》刚刚公布,国家环保总局就在第一时间公布了《环境信息公开办法（试行）》,该办法将于2008年5月1日正式生效.

但是,这些法规制度的规定往往过于宽泛和原则性,要真正把公众参与的权利落到实处,前景仍然不容乐观.因为根据世界银行的文件,所谓公众参与,不仅包含广泛的告知,让所有利益相关方都能尽可能早地了解项目,更包含咨询、对话直至谈判等整个流程.

走向“阳光环评”

在加强环保监管部门能力建设的同时,环评体制的彻底改革也已不容回避.

在中国人民大学环境学院常务副院长马中看来,除了现有的法律规章需要细化,一个最重要的问题仍然是信息公开.不少地方政府以保密为由,拒绝公布环评资料,导致这些资料往往很快就被束之高阁.而在香港,环境署有专门存放环评资料的机构,任何个人和机构存有疑问,都可以前往查阅.

“原有的环评报告,最起码在一定年限之后,就应该公开.”马中对《财经》记者强调说,现在的环评报告,只要不属于立法规定的保密范畴,都应该毫无保留地予以公布.

马中建议,不妨设立独立的环评审查小组,组成类似于欧美国家常见的“陪审团”,对环评相似度检测机构进行评定.只有确保信息公开,把每个专家的签名和意见都放在阳光之下,加上政府的依法监管,这个行业才能形成良性的竞争机制.

当然,要真正走向“阳光环评”,路也仍然相当漫长.

环评所呼唤的充分参与和谈判过程,是否会迟滞经济增长的步伐?这样的疑问,始终会盘桓在不少政府部门的脑子中.从表面上看,也许这种担心不无道理,在美国,一般典型的环评过程,就需要一到两年的时间,更不用说一些复杂的工程,拖到十年八年也有可能.

但是,忽略或者人为地扭曲这一过程,其可能的代价到底是多少?也许没有人真正精确计算过.

《财经》记者从厦门市银监局了解到,PX项目银团贷款全部为商业性贷款,总额63亿元,期限为十年.银团由农行总行牵头,联合招商银行厦门分行、光大银行厦门分行、建行厦门分行和工行厦门分行共五家组成.其中农行一家的贷款额就占到银团的40%以上.由于PX项目缓建,现项目资金已经冻结.而如果按照国际上通行程序走,即在做出决定之前就广泛征求公众意见,也许这本来就是一笔无需支出的昂贵“学费”.

在厦门,无论从物质上还是精神上,PX项目风波留下的隐痛,显然都不是短时间内能够消除的.