社会保险求法

《社会保险法（草案）》回避了诸多敏感问题,距离实至名归的社会保险“基本法”目标尚远

一项多年来争议颇多的法律草案――《社会保险法（草案）》,终于在11月28日由国务院总理温家宝主持召开的第197次国务院常务会议上讨论,并获得原则通过.

据《财经》记者了解,《社会保险法》立法启动以来,草案历经多次较大改动.此次国务院常务会原则通过的版本,由于融合了多个部门不同利益的取向,对一些构建社会保险基本框架的重要问题并没有给出明确的答案.根据全国人大常委会今年的立法计划,该法律草案将在12月底的常委会会议上首次提请审议,距国务院常务会议原则通过不到一个月,草案修改完善任务相当紧迫.

一位参与立法的专家告诉《财经》记者,最终的立法能否取得实质性的突破,使得《社会保险法》成为实至名归的社会保险“基本法”,一方面取决于最后修改草案时决策者能否直面问题,另一方面更取决于全国人大常委会能否拿出弥合各方利益和观念冲突的有效方案.

社会保险亟待“基本法”

社会保险,是指由国家通过立法,强制性向符合资格的国民征收一定比例的社会保险费,形成社会共济,防范风险,令履行了缴费义务的保障对象在年老、失业、患病、工伤等情况下,可以获得一定的经济补偿.

在中国,社会保险制度已经实施多年,但是并没有专门的《社会保险法》.目前,城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和由国务院发布的《社会劳动保险费征缴暂行条例》.在工伤保险和失业保险方面,国务院也出台了有关条例.但在养老、医疗、生育保险方面,仅出台过一些政策性文件,尚无专门法律法规.

在不少专家看来,综合性社会保险基本法的缺失,令中国目前的社会保险立法缺乏合理的立法理念和明确的价值取向.在立法形式上,以行政法规、部门规章及地方法规为主,法律法规数量少、层次低,立法分散,难以形成体系,甚至不同政策或者规章之间相互矛盾,操作性受到限制.由于现有法律体系对有关部门或企事业单位履行社会保险义务也缺乏应有的强制约束力,一旦有关社会保障问题发生争议,立法滞后使得仲裁机构和司法机关有时无法进行仲裁或判决.同时,社会保险基金的管理、监督也不够规范、有效,上海社保案的发生便是一个典型的反面例证.

此外,中国在城乡之间、不同人群之间,社会保险制度还存在差异,而且衔接困难,公平性问题难以解决.相对于全体国民的社会保障需求而言,中国目前社会保险的规模和覆盖面其实非常有限.

在城镇,政府机关和事业单位主要实行由国家和单位包办的社会保障制度；此外是以企业为主,国家、单位或企业、个人三方共同承担责任的社会保险体系.其覆盖面虽然在政府的推动下逐年扩大,但一些普通城镇居民仍处于社保空白；而在农村,由于国家投入严重不足,农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态,社会保险的影响非常有限.这些显著的待遇差异和制度真空所产生的矛盾,已非目前的法律体系所能弥合.

“全民社保”难求共识

《社会保险法》立法的必要性是不争的共识,但其调节的社会关系较为复杂,立法难度巨大.

据悉,有关《社会保险法》的立法工作早在1994年就已揭开序幕.八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划.自1994年至2001年,有关部门起草的《社会保险法（草案）》曾两次上报国务院,但皆因争议过大而未能获得通过.

最近的一轮起草工作始于2003年,即新一届政府组成后.至2006年底,由劳动和社会保障部牵头起草的最新版《社会保险法（草案）》上报国务院法制办,并被列入2007年的国务院立法计划的一类项目,即年内应当完成的立法.

《财经》记者获悉,该法律草案自上报国务院法制办后,曾在国务院各部委中广泛征求意见,并历经多轮、多部门的讨论和修改.这些讨论和修改中,各方基于不同立场,展开了激烈交锋.

从确立中国社会保险制度基本法律框架的意义上看,这部法律应重点规定社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等社会保险制度中的共性问题.然而,据参与立法的专家透露,即便是国务院已经原则通过的法律草案,共识并未真正达成.

《社会保险法》首先应该明确适用范围.即便这个非常基本的问题,各方面意见亦难以统一.根据中国的实际情况,目前养老保险、医疗保险等社会保险险种主要限于城镇职工,未来《社会保险法》的适用范围是否要扩大到全民?农民要不要纳入?个体私营企业要不要纳入?是否要搞“全民社保”?党政机关、事业单位的相应的改革又如何安排?

对于这些关键问题,一种观点认为,中国社会保障制度的发展方向就是“全民社保”,因此《社会保险法》的适用范围应包括全体公民.作为主管部门,劳动和社会保障部近年来对现有社会保险覆盖面的扩大投入了巨大精力.劳动保障部部长田成平在公开场合也表示,应逐步将城乡各类居民纳入“社保”覆盖范围,实现应保尽保.

另一种观点则主张,社会保险的覆盖面不应太宽,必须考虑法律的可操作性,否则一旦农民等群体不能履行缴费义务,现有制度又不能对这种“违法”进行制裁,法律的严肃性势必受到挑战.

据《财经》记者了解,在草案拟定过程中,“全民社保”的观点虽然相当强势,但涉及党政机关、事业单位以及农村居民有关社会保险制度安排的细节,未能提出行之有效的方案.而对于是否应将个体工商户等强制纳入体系,答案也并不明朗.

另外,十七大报告中,明确提出要提高社会保险的统筹层次.现有的社会保险统筹层次过低,管理分散,已经极大限制了社会保险的社会共济作用,阻碍了劳动力的流动.但是提高统筹层次,势必牵动地方政府的利益,执行难度巨大.有鉴于此,《社会保险法》是否有必要明确今后的统筹层次?一旦作出规定,又将如何执行?这些问题也都亟待解答.

“此次立法中很多问题都被回避了,留待国务院以后另行出台规定.”一位参与立法的专家告诉记者.

社保经费三大争议

在社会保险体系中,社保经费是一个核心环节.社保经费如何征收、应采取何种监督管理模式、如何对社保基金进行运营以保值增值,围绕这些方面争议纷纷.

对于社会保险的征收体制,现有法律规定并不明确,税务和社会保险两个部门之间各执一词.

实际上,中国目前社会保险费的征收工作,已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局.一些地方由税务机关征收,另一些地方则由社保经办机构.但由于税务机构具备强有力的征收手段,不少省、市、自治区相继改为由税务部门征收.

社保专家们从税和费的不同性质出发,比较赞同将社会保险费定义为费,由社保经办机构征收.他们认为,税的重要特征是“无偿性”,缴纳数量和受益程度不存在对应关系；作为社会保险费,个人缴费与未来受益之间的关系是严格对应的,这也符合社会保险的惯例.费一旦改为税,则意味着整个社会保险体系格局的改变,有关制度未来难免也要重新调整.

《财经》记者获悉,鉴于两个部门之间对此存在重要分歧,目前的法律草案对此也未明确做出规定.

对于社保基金应采取何种监督管理模式,分歧也很大.安全性是社保基金监管的重要原则,但近年来多起社保基金违规挪用的案例,无疑暴露了现有监管体制的漏洞.

有观点认为,应加大劳动保障部门的权威,强化监督责任.持此观点者认为,一些地方的社会保险基金违规,并非劳动保障部门失职,而是授权不足、权责不清的结果,因此应当集中授权,垂直管理,在此基础上建立行政问责制.

另一种观点则倾向于“分权”.财政部门认为,对于社保基金应当纳入预算管理,社保基金必须存入财政专户.这也是目前立法基本倾向的观点.但新的问题也由此产生：一方面,有关方面对社会保险基金的性质存在质疑,即社会保险基金是否属于预算内资金?而且,社保基金纳入财政专户后,也很难说就绝对不需要对此再进行监督.另一方面,在目前公共财政制度并不完善的背景下,社保基金纳入预算管理后,政府将在多大程度上承担社会保险的“兜底”责任?对于社会保险的待遇,财政部门是否有必要履行管理职责?围绕上述问题,有关部门之间的讨论近乎白热化.法律草案最终也未明确给出解答.

对于社保基金的投资运营,不同意见也经历了反复的碰撞.有关各方一致认为,应当在保证基金安全的前提下进行某种市场化运作,达到保值增值的目的,但是,对于具体的操作细节,例如在什么程度上、以哪一部分资金投入市场化运作,看法并不统一.法律草案也没有具体做出规定.

《财经》记者获悉,在各方激烈的观点交锋背后,一个事实不容忽视,即根据目前全国社会保险基金的缴纳情况和覆盖面的扩大程度,预计到2010年,全国社会保险基金当中仅城镇基本养老保险基金收入就将超过1万亿元,全年各项基金累计余额更是天文数字.如何管理、使用好这笔钱,从而构建一个更加完善的社会保险制度,将是中国社会保障体系建设的重要课题.