审计义务教育免费

农村义务教育免费后出现的问题,凸显现有教育体制的诸多弊端

完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制,将是一个长期的过程

2008年秋季,随着中国城市实行义务教育阶段全部免收学杂费,中国将正式步入“免费义务教育”时代.此前一年,中国农村已经率先实行义务教育免费.

在这个过程中,社会各界也存在种种疑虑.诸如免费后各级政府能否确保必要的财政投入?如何从体制上禁绝教育乱收费?义务教育的质量会不会下降?原有数百亿元教育负债如何化解?

近日,国家审计署的一份审计调查结果,给出了上述问题的部分答案.

7月4日,审计署在其网站上公布了一份题为《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告（下称《公告》）.《公告》称,农村义务教育免费在取得成效的同时,部分地区还存在“一边免费、一边乱收费”、“挤占挪用教育经费”、“基层义务教育投入减少”等诸多问题.

审计署行政事业审计司司长鲍国明告诉《财经》记者,这是2005年底国务院法定深化农村义务教育保障机制改革、2006年9月1日新《义务教育法》施行后,对农村义务教育经费进行的第一次大规模审计调查.调查内容是2006年1月至2007年6月一年半间农村义务教育经费的投入保障和管理使用情况.所调查的54个县,分布于全国16个省份,涉及西部省份九个、中部三个、东部四个,“以西部为主,兼顾中东部,具有一定的代表性”.

《财经》记者注意到,2006年正是中国西部农村免除义务教育学杂费的第一年.到2007年上半年,中国各地农村义务教育已全面免费.据审计署官员介绍,此次审计调查就是为了及早掌握各地执行义务教育免费政策的进展,尤其是财政资金的使用现状.

边“免费”边“收费”

《公告》显示,在接受审计调查的一些县市,义务教育学校存在“一边免费、一边乱收费”问题.尽管自2007年就要求各地农村取消学杂费,只能收取课本费和作业本费,但一些学校“自立项目乱收费”和收取“明令禁止的费用”近5110万元.同时,一些学校还违规代收费1.12亿元.

收费的理由可谓五花八门.有的是以捐赠、赞助名义变相收费,有的则以收取补课费、课外培训费、考试费、考务费、借读费、择校费、热饭费、饮水费、单车寄存费等为理由.而代收费主要体现为收取教辅材料、保险、校服、体检、疫苗等费用.

农村义务教育全面免费的同时,还存在如此大范围的“收费”现象,症结何在?

农村义务教育免除学杂费始于2006年.当年实行的“农村义务教育经费保障机制改革”,主要包括四项投入：一是全部免除学杂费,免费后的缺口由和地方分担；二是大幅提高中小学公用经费标准,具体投入由和地方分担；三是和地方出资,建立校舍维修改造长效机制.四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等.

其中前三项政策,和地方分担的比例非常明确.以第一项免除学杂费的补助为例,对西部地区省份,承担80％,各省承担20％；对中部地区省份,和地方的分担比例为6∶4.但惟有第四项“教师工资”一事,至今尚无明确的投入政策和分担比例.

由于中国农村义务教育长期缺乏财政支持,数十年来农村中小学经费捉襟见肘.在现实中,由于农村教师工资太低,或者师资不足,须聘请代课教师,一些学校就从学杂费中拿出一部分用于给教师发工资或补贴.全面免除学杂费后,农村教师的实际收入实际上下降了.这是决策者始料未及的.

改革后,一方面教师实际收入下降,一方面改革方案中对保障教师待遇缺乏明确政策,这在客观上就造成一些学校为确保教师待遇不降低,以收取其他费用来弥补缺口.这至少是农村义务教育“边免费边收费”的一个深层原因.

审计署行政事业司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出,逐步完善教师工资的保障机制,是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容.如果各级政府在这方面的投入不到位,学校“就只能从别处想办法”,“目前制度上确实还存在一些问题”.

原安徽省教育厅副厅长、现任安徽省政府参事胡平平认为,“教育乱收费”,究其原因,既有基层财政拮据、教育投入整体偏少的问题,也有现有义务教育学校预算制度建设不足的问题.过去农村中小学的收支长期缺乏监督,免费后,虽然和地方增加了投入,但缺乏有效的制度遏制“乱收费”的惯性.

事实上,据《财经》记者了解,目前,中小学教师的标准工资按照事业单位管理和发放,但此外的津贴、补贴并没有也不可能有统一的标准.往往是各地政府按当地财力决定,因此区域、城乡差别相当大.这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策未能明确的主要原因.

长期从事教育管理的胡平平分析认为,农村减免学杂费后,财政收入较高的地方,教师工资和津补贴都由财政支付,收入与公务员接轨.但有些县市财力有限,难以给教师发放津补贴.这使一些学校收取“补课费”,以保教师待遇不降低.

审计署行政事业审计司司长鲍国明对《财经》记者表示,除了上述原因,农村义务教育历史欠账较多,也是学校“一边免费、一边乱收费”的原因.

据上述《公告》,2005年底上述54个县农村义务教育阶段中小学校负债余额为28.72亿元.截至2007年6月底,已偿还债务8.63亿元,但同期又新增债务6.79亿元,尚有负债26.88亿元,平均每县4978万元.

挤占挪用之忧

《公告》显示,在接受审计调查的54个县中,高达46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元.从违规县的比例看,占全部被审计县总数的85％.《公告》由此判断：“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍.”

审计署行政事业审计司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出,财政投入的钱必须专款专用.这次改革所涉及的“两免一补”资金、农村中小学校公用经费、校舍维修改造经费及教师工资,都有不同的来源渠道、补助标准、具体的分担比例,并且规定了明确的用途,不能相互挤占.

如“两免一补”资金和农村中小学校公用经费,是保证学校的正常运转和教学需要的,就不能用来发放工资或用于基建、偿还债务；有些学校的校舍不足,或危房急需改造,那么和地方安排的这部分资金,就不能用于其他方面.

但由于农村义务教育历史欠账较多,加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位,同时县级财力有限,有些经费没有完全到位或到位不及时,造成了相互挤占和被挪用.

在挤占挪用的资金中,有三项费用尤其值得关注.据审计调查,1.15亿元被挤占挪用的资金中,“用于教育主管机构日常办公经费1016.84万元,占8.85％；用于偿还债务844.99万元,占7.36％；用于购车等其他支出126.09万元,占1.1％.”

这三类挤占挪用之所以值得关注,是因为这三种支出都并非用于教育本身.目前尚不清楚上述所谓“偿还债务”是否属于“普九”债务；至于其他两项,则完全属于侵占教育专项资金.尤其是一些教育主管部门把本应补助学校的1017万元专项资金充作日常办公经费,完全违背了免费义务教育的初衷,也显示出义务教育拨款体制的巨大漏洞.

据《财经》记者了解,在接受审计调查的54个县中,有的教育主管部门竟然挪用50万元教育专项资金用于盖办公楼,最恶劣的甚至私分教育经费.这类问题已引起国务院领导和教育部的高度重视,目前有关责任人已移交相关部门调查处理.

《公告》同时显示,在被挤占挪用的1.15亿元中,用于教职人员经费的共计6513.51万元,占56.7％,是挪用经费的主体.这说明,目前农村中小学教师待遇问题尚存在一定投入缺口.

据记者了解,此次农村义务教育免费,对地方的补助是按免费前各地上报的正式教师和学生数为基础,并不包括代课教师,甚至也未考虑义务教育免费后重新返回学校的学生数,这些教师和学生的成本无从开支.这可能是教育专项经费被挤占挪用的一个原因.

据胡平平分析,中部省份一些偏远地区的农村学校,长期大量聘用一些特定学科的代课教师.由于这些“代课教师”缺乏正式编制,他们的收入没有固定合法的来源.这种农村教师的“结构性缺编”,就造成了一些学校“乱收费”,或一些地区“挪用公用经费”来发放教师的工资和津补贴.

所谓“结构性缺编”,是指有些地方语文、数学课程的教师太多,但英语、音乐、体育、美术等教师短缺.在现有教育管理体制下,校长无法辞退过剩的、具有正式编制的教师；而迫于教育竞争和家长的要求,学校只能聘用代课教师,去教授上述师资短缺的课程.

在义务教育免费前,这些代课教师的工资,学校可从杂费中支出.但免费后,学校完全失去了收入来源.为了确保一些课程的师资,有的学校就选择从上级拨付的学校公用经费上“打主意”.而公用经费按其本意,应用于义务教育学校的日常运转,不能用于教师工资.

对此,教育部教育发展研究中心副主任韩民认为,整改的关键是严格执行新《义务教育法》,分析问题的深层动因,从制度上予以解决.对审计发现的诸多问题,决策者应严格甄别.

“如果挤占挪用是为了解决教师工资,那就应完善政策,切实提高教师待遇.如果是用于不正当用途,就应依法惩治,决不姑息.”他说.

教育内部改革势在必行

据记者了解,为确保农村义务教育投入需要,2007年11月,决定完善原有农村义务教育经费保障改革方案,决定从2007年起三年内,新增经费470亿元左右,用于给农村中小学免费提供教科书等.

至此,全国为实现农村义务教育免费所支付的成本,由原定五年内投入2182亿元增至2652亿元,未来有望继续增加.与此同时,2007年底决定用三年时间,清理化解现有500多亿元农村“普九”债务,并对首批14个试点省份给予“适当补助”,截至目前,财政已投入超过210亿元.

虽然近年来和地方财政增加了巨额的财政投资,但农村义务教育依然困难重重,这不能不引人深思.

此次审计调查表明,全面免除学杂费后,中国义务教育出现诸多新问题.诸如一些农村教师实际收入有所下降,而学校需要的“临时聘用人员”失去收入来源；教师工资由县财政统一发放后,如何激励公立学校教师的积极性等,都是决策者必须解决的难题.

同时,由于农村义务教育长期未纳入财政预算,现存教育投入管理和监督体制也存在诸多漏洞.专家预计,审计所发现的上述种种问题,短期内不会消除,完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制将是一个长期的过程.

诸多公共政策专家指出,要有效缩短这一过程,根本之策在于在加大投入的同时,尽快推进教育内部的体制改革.

当务之急,必须完善现有教育财政投入管理体制.胡平平分析说,目前在教育专项资金监管上,财政局和教育局分工、职责并不清楚.相关财政投入和资金管理上都缺乏必要的监督,这是造成行政部门未能按时拨付或挤占挪用的深层原因.

与此同时,诸多学者也指出,应汲取国际先进经验,结合事业单位改革,调整中国现有义务教育管理体制,从根本上改变现有教育行业“管办不分”问题.

教育系统是中国最庞大的事业单位,耗费的公共财政资源在县级占据一半以上,但在教育内部,长期以来“监管者责任”和“举办者责任”集中于教育行政部门,这造成诸多积弊.

一方面,教育行政部门作为国家出资者代表,掌握着公立学校的“人事权和拨款权”,学校缺乏用人的自主权；另一方面,教育部门还作为行业主管部门,对辖区内的教育怎么写作质量进行监管.由于教育部门与公立学校关系密切,实际上很难对私立学校一视同仁.同时,由于监管责任和举办责任合一,教育部门也很难有效地监督教育怎么写作质量,尤其是公立教育的怎么写作质量.

正是由于上述弊端,近年来常有教育部门借学生生财、挤占挪用教育经费等案例见诸报端.此次审计所发现的部分问题,其实也是教育内部体制改革滞后的表征,诸如学校无法自主辞退和聘任教师、基层教育局挤占、挪用教育经费用于建房写车等,都是鲜明的例证.

“目前义务教育免费已成定局,义务教育由政府埋单也早有共识.要提高中国义务教育的质量,最重要的是推进教育内部的改革,把教育的监管责任和举办责任分开,真正把有限的投入用到刀刃上.”一位公共政策专家如是说.