火热的铁路

点赞:3584 浏览:14279 近期更新时间:2023-12-26 作者:网友分享原创网站原创

如果铁路此次大发展计划不能与增量改革同步,中国铁路将错失一次最好的改革机会

11月12日,“4万亿”计划公布的第三天.国家发改委门口的传达室十几平方米的房间里,挤了三四十人.不少人身后还拖着行李,显然刚从外地赶来.

发改委里面也拥挤不堪,楼道里很多人排着队等待“接见”.

“快把司长办公室的大门踏破了.”一位从青海赶来“抢项目”的官员告诉《财经》记者.

据他介绍,早几天这里情况还更火爆.因为眼下来的多是基层跑项目的,反应比较慢.国务院11月5日召开会议,当时新闻没有报道,但是省长们立刻知道了,现在不少项目已经分到部委了.

“现在才开始跑的,基本上是瞎跑,没有啥用.”他说.

这确是事实.国务院公布经济刺激计划的第二天,铁道部发展计划司司长杨忠民已公开表示,2009年和2010年,国家将每年批准新建铁路里程1万公里左右、投资规模超过2万亿元.这意味着,国务院明确将要增加的4万亿元投资中,铁路份额过半.

在这一次扩大内需的部署中,铁路赢得了最大的一块蛋糕.

据《财经》记者了解,即将建设的2万公里项目原本已纳入“十一五”规划和原有的《中长期铁路网规划》,但受宏观形势、审批程序和技术复杂程度的制约,过往铁路系统的规划并不一定都能完成,例如京沪高铁项目早在“十五”期间就已纳入规划,但直到2007年才动工兴建.

而这次“4万亿”计划的宣布,无疑为铁路的2万亿加上了一道保险.铁路项目的审批速度,近期骤然加快.去年积压的多个项目,迅速走完程序.10月至今,全国新开工建设的铁路达11条之多,其中仅10月16日这一天,新疆维吾尔自治区就有四条总投资约165亿元的铁路同时开工.

“4万亿”不仅加快了铁路建设的步伐,也意味着会获得更大的资金支持.

在2008年四季度增加安排的1000亿元投资中,250亿元用于加快铁路、公路、机场等重大基础设施建设,《财经》记者从铁道部获悉,其中,铁路将独得150亿元.

除此之外,在铁道部刚刚完成的《中长期铁路网规划》修编报告中,已将2020年中国铁路里程从原定的10万公里增加到了12万公里以上.

如果按平均1公里铁路投资1亿元计算,仅这次修编就将增加铁路投资2万亿元.

铁路拔头筹

还在4万亿投资计划出台之前,公路与铁路的明争暗斗已经开始.

10月底,铁道部即通过媒体高调宣称将以2万亿铁路投资拉动内需,不久之后,“5万亿公路建设拉动经济”的传闻也出现在很多媒体的重要版面.

在观察家看来,无论是铁道部还是交通运输部,其时都一边在“跑部”争取项目,一边试图通过媒体“放话”,以营造舆论进而影响高层决策.

“为了多批项目,公路和铁路确实打得很厉害.”一位主管部门的官员在接受《财经》记者采访时承认.

结果无疑是铁路胜出.业内观察家认为,铁路这次“抢”得早,也抢得聪明.铁道部部长刘志军2004年就提出“跨越式发展”,近年来又联合地方,与各省纷纷签署部省合作协议,使得跑项目时铁道部和各省分头“使劲”,形成了合力.而且,“很多项目早已经在发改委挂了号,只是由于资金或技术考虑,没有获得发改委批准.现在扩大投资刺激经济,一下就批了一大批”.

另一方面,一个不争的事实是:在中国,大规模的公路网建设已接近尾声,而铁路基础设施则落后较多.

从1980年末到2007年末的27年间,中国铁路营运里程净增2.81万公里,年递增1.67%,远低于同期中国GDP年均9%左右的增速.

中国铁路里程7.8万公里,仅占世界铁路的6%,但换算运输周转量却占到世界铁路的24%.由此而来的“春运难”“电煤运输难”,每年都是令上至国家领导人、下至普通老百姓头疼不已的难题.

周期性爆发的“运煤难”更是在近年来愈演愈烈,已经明显地成为了快速增长的中国经济的短板.

中国经济在2003年突然提速,使矛盾更加激化.据铁道部运输局提供的数字显示,2003年冬天全国煤炭日均申请车皮达7万车左右,但受制于运力,每天只能满足4万车左右.运量不足,致使河南、江苏等几个省份主力电厂的存煤量长期处在逼近或低于警戒线状态.由此产生的连锁反应,就是各地消失多年的“拉闸限电”死灰复燃.


每到用电高峰的冬夏两季,从国务院总理,到发改委主任、铁道部部长,都要三令五申,四处动员和部署以缓解矛盾.近年来铁路运力最为紧张的2005年,国务院不得不动员开通电煤公路运输快速通道,“以汽油换煤炭”.

铁路业内资深人士指出,铁路运力的紧张固然有建设滞后没有跟上中国经济发展的方面,铁路的垄断和由此而来的腐败和低效也激化了各方面的矛盾.但无论如何,这些不断激化的矛盾近年来显然给宏观主管部门和更高决策者留下了深刻的印象,这是帮助铁路成为“4万亿”计划中重量级角色的主要原因.

国家发改委综合运输所研究员刘斌在接受《财经》记者采访时表示,铁路拔得头筹,根本原因还是铁路多年来严重滞后,加快发展步伐已是多方共识.

“铁路缺得比较严重,不只是西部,发达省份也如此,比如浙江省的铁路里程过去10年都没怎么增长过.”刘斌说.

铁道部发展计划司司长杨忠民也表示,近几年来,铁路平均每年新增里程不到2%.目前,铁路货运请车满足率不足35%,客运日均也有约100万的缺口.

抢搭“4万亿”便车

在发改委门内外排着队焦急等待的人口袋里,几乎都装着一份甚至好几份等待审批或还在规划中的项目.他们都想方设法,希望搭上“4万亿”的便车.

对于铁道部,有望随着“4万亿”而加码的重要通道,除了推动已规划中的项目审批加速,就是《中长期铁路网规划》的修订.

这一修订工作从2007年底已经开始,由铁道部负责,最终要报发改委审批.据一位接近方案拟订的人士透露,几经讨论后,“原本方案应该已经付印了,现在不知道是不是还要趁着这个机会往里加项目.”

据《财经》记者了解,在正在调整的《中长期铁路网规划》中,铁道部计划将到2020年中国铁路里程由原定的10万公里增加到12万公里以上,至于上到多少,在业内人士看来,“4万亿”的提出显然为铁道部提供了更大的想象空间.

《中长期铁路网规划》最初于2004年经国务院审议通过,其发展目标为:到2020年,全国铁路营业里程达到10万公里,主要繁忙干线实现客货分线,复线率和电化率均达到50%.规划中包括,建设客运专线1.2万公里以上,完善路网布局和西部开发性新线约1.6万公里,既有线增建二线1.3万公里,既有线电气化1.6万公里.

然而,规划完成后的第二年,铁路建设即开始提速,从2004年至今短短五年间,铁路的年固定资产投资额迅速放大了10倍.许多规划中的项目提前完成.

2004年之前,铁路每年的固定资产投资不过五六百亿元.由于铁道部部长刘志军力推“跨越式发展”,与各省签署部省合作协议,2006年铁路固定投资陡增至1553亿元,2007年则涨至2300亿元.而2008年,根据铁道部现在的预计,将完成铁路投资3500亿元,其中有1500亿将在四季度完成,接近前三季度完成的总和.2009年,铁路基本建设投资计划完成6000亿元.

“情况一变,很快就觉得中长期发展规划不够用.”发改委综合运输所研究员刘斌说.

2007年,铁道部开始对《中长期铁路网规划》进行修编.据《财经》记者了解,现在的方案,除里程增加2万多公里,还将完善客运专线网和部分城镇密集地区城际轨道交通网,突出区际联系通道和煤运通道建设作为调整重点.

目前,修编最终结果尚未公布.增加的2万多公里究竟包括了哪些项目说法不一.但陕西、四川等省份发改委的人士均对《财经》记者表示,已就部分项目与铁道部达成意向.

陕西省发改委一位人士告诉《财经》记者,关中城市群城际铁路网将纳入全国中长期铁路网规划调整方案.根据四川省与铁道部2008年签署的加快四川铁路建设部省纪要,拟将新建的成都至甘肃哈达铺到兰州、成都至贵阳、成都至江油延伸至西安、成渝城际、川藏铁路等六条铁路纳入全国铁路网中长期规划调整方案,总里程约4900公里.

四川省发改委交通处副处长张喜成告诉《财经》记者,其中川藏铁路列入修编后的《中长期铁路网规划》应无疑义,“目前已经开始了前期研究,但开工时间还没有计划.”

避免坏的投资

如此大规模投入拉动内需是否会导致某些项目盲目上马,铁路业内人士对此颇为担忧.事实上,前述川藏铁路是否应该建设一直就存在争议.

川藏铁路原有“南线”和“北线”两个方案,其中“南线”方案基本沿现有的318国道,全长1629公里,仅需新建947公里,投资预算为530亿元左右,“北线”方案全长约1787公里,实际新建长度为1086公里,投资预算近600亿元.其中,“南线”由于新建里程较短,投资相对较低,成为推荐方案.

然而,无论“南线”还是“北线”,沿线地质条件均十分复杂,多年冻土、高寒缺氧、滑坡、高地震区、地热、岩爆等地质灾害严重.

当年在青藏、川藏、滇藏线三条线路比选,川藏铁路因修建难度大、投资额度高等因素,最终被搁置.

在拉动内需的背景下,这条高难度线路重被纳入考虑范围.

在发改委综合运输所的刘斌看来,这次大规模投入拉动内需可能有两种结果.

好的结果是,既在短期内有刺激经济的效果,实现了财政政策的乘数效应,又能在长期有较好收益,同时铁路体制改革还能有所推进.

坏的结果是,短期内能刺激经济,但长期来看,项目并不成功,三五年后出现亏损甚至停运,给银行带来大量不良资产,最后国家埋单.

“如果是这样的话,那还不如做纯公益产品,为什么要投到铁路上呢”刘斌说,“对于铁路这样的大型基础设施项目,要考虑10年、20年以后的情况,不能因为这两年GDP增速放慢就盲目投资.”

面对如此宏伟的建设规划,资金又是一个绕不开的问题.“铁路建设确实是很缺钱.”一位铁路资深专家告诉《财经》记者.

铁道部的建设资金主要来源于拨款、建设基金、自有盈利、发行债券和商业贷款.其中铁路建设基金大约每年600亿元,这些钱并不能完全用于新建项目,盈利大约100多亿元,发行债券大约600亿元.

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刘斌告诉《财经》记者,铁道部历来是“有查重做多少项目”,一下子增加这么多投资,融资是大难题.

“几年时间翻了好几倍,铁道部到哪里去找这么多钱”刘斌说.他认为,财政大量投资铁路可能性不大,而由于铁道部一直紧握控制权,多元化融资拓展不易.

20世纪80年代,中国铁路建设资金短缺,由铁道部、地方政府和企业等多方出资建设铁路的模式应运而生.但由于股东间实力悬殊,产权机制严重失效,很多合资铁路最终难以为继.

“进来的企业有股权没红利,且没有经营权,地方政府也没有得到充分的尊重,搞到最后赚不到钱,运营亏损还要补贴.”刘斌说.由于得不到公平对待,路外资金对投资铁路心存疑虑,合资股东退出亦时有发生.

最好的改革机会

随着这场铁路“大跃进”的启幕,铁路争论已久的“先发展还是先改革”的问题是否已就此搁置,或者彻底倒向“优先发展论”的一边,这是铁路业内外人士目前最关心的问题之一.

实际上,围绕着中国铁路系统的改革问题,近年来朝野各方一直争论不休.“发展派”认为,中国铁路目前的主要矛盾是运力不足与经济建设之间的矛盾,必须大规模开展新线建设,铁道部维持政企合一的体制有利于中国的新线建设,“改革派”则认为,铁道部政企不分的体制缺陷正是目前铁路引资最大障碍,这种既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制,是导致铁路内外多种矛盾的根本原因,不利于推进中国铁路的长远发展.

前任铁道部长傅志寰曾是“改革派”的支持者,在他任内,铁路准备试行网运分离的公司化改革,后因试行过程中遇到若干问题而暂停,不久傅志寰任期届满,网运分离被彻底搁置.

不过,“跨越式发展”的路径并非毫无阻力.

近年来,发改委多次要求铁道部提交改革方案,甚至几度建议铁路试行政企分开,但因铁道部锐意追求“跨越式发展”未见下文.期间,迫于各种压力,铁路部内部实行了“撤销分局”“主辅分离”“减员增效”等一系列措施,但这些局部的修修补补,并未能从根本上解决问题.

今年以来,随着年初冰雪灾害南方铁路网陷入严重瘫痪,以及4月间发生死亡72人、伤416人的胶济线特大事故,铁道部与公众,以及铁路内部领导与基层职工之间的矛盾更加激化.改革的呼声也空前激烈.

舆论认为,冰雪灾害导致的路网瘫痪和数十万人滞留,暴露了铁路政企不分体制导致的低效和混乱,而之后铁道部副部长陆东福给铁道部在雪灾中的表现自评“至少可打90分”,更激起议论.

而对“428”胶济线特大事故原因的调查,则充分证明这是一起铁路管理体制跟不上其快速发展而导致的纯粹的“人祸”.

惨剧面前,全国舆论沸腾,要求问责和呼吁铁路改革的呼声四起.而铁路内部论坛上,铁路基层职工亦怨声载道,将矛头直指铁道部高层,认为在不具备足够能力的情况下一味追求提速和快建的思路,将压力转嫁给了基层,悲剧发生绝非偶然.

在很多铁路业内人士看来,这原本是制度检讨和推进改革的绝好契机,但随后四川汶川大地震发生,公众焦点转移.到今年下半年,愈演愈烈的全球金融危机使得将拉动内需、提振经济置于首位,铁路“跨越式发展”因而获得有力支持.历来试图推动铁道部改革的国家发改委,这次也不得不在新精神下加快铁路项目审批速度.

天平看来正在向“发展”一方倾斜.不过,在业内有识之士看来,铁路确实需要发展,而且发展与改革并不矛盾.如果决策者能够考虑在这次“大跃进”式的发展中,引入铁路之外的投资者,以增量带存量,未必不是中国铁路改革的一条现实路径.

中银国际首席经济学家曹远征曾在谈及京沪高铁建设时,建议铁路走“增量改革”的道路.“我个人看,比较可行的办法是先把边边角角弄出来,干线留在那,以后再慢慢说――跟我们中国传统的改革是一样的,就是‘老人老办法,新人新办法’.”

在他看来,这些与干线联系不十分紧密的铁路主要有三类:第一类是战略性的铁路,如青藏铁路和南疆铁路,可采取国家独资的方式,第二类是有运营特点的支线铁路,像煤炭运输专线大秦铁路,第三类是区域性的铁路,比如说环渤海、珠三角、长三角,可以把轨道交通变成城际客运交通,成为一个区域性的交通工具.这三类公司慢慢增加,中国的铁路网则相应收缩,届时改革难度将大大降低.

中国铁路目前营业里程7.8万公里,而未来两年新建的铁路里程高达2万公里,到2020年还将新增2万公里以上.如果其中大部分能够引入新的路外资金和引入公司化的运营模式,对于铁路的改革将是一个巨大的推动.

实际上,无论是筹集资金,还是确保资金投向的有效性,最终的答案,都离不开铁路改革.

发改委综合运输所的刘斌也对《财经》记者表示,只有把像朔黄铁路这样一些效益比较好的、相对比较独立的线路,交给地方或者大企业来做,并出让控股权,才有可能吸引路外投资.

“如果像朔黄铁路这样有独立经营权的线路多一些,或者可以把铁路垄断的局面打开一个口子,推动铁路改革向前走.”刘斌说.

反之,如果铁路此次大发展计划不能与增量改革同步,中国铁路将错失一次最好的改革机会.一位发改委人士表示,这确是个好机会,他并且认为,“铁道部虽然一贯看中控制权,但这次投资额这么大,自己做很吃力,又有任务压着,可能会有所妥协.”