社区外国人管理机制的构建

随着中国经济的快速发展以及全球化的日益深入,我国扩大和加速了与全球其他国家的交流合作,入出我国国境的外国人数量以惊人的速度增长着,同时,在我国长期居留和定居的外国人口也越来越多.1996年,针对境外人员只能就住涉外酒店或其他接待单位的住宿限制取消,越来越多的外国人进入社区居住,逐步形成了社区化散居状态.在我国的一些沿海和经济发达城市,还出现了一些规模大小不等的外国人聚居区.与以往来华人数少,停留时间短,目的仅以旅游、留学为主不同,现今来华外国人中在驻华机构任职、从事务工、经商等活动的人所占比例越来越大,停留时间也越来越长.对外国人的管理工作从以往重视入出境边防口岸的查控延伸到对境内外国人居留管理的加强,对社区内外国人的管理也成为工作的一个新的任务和课题.相形之下,我国有关外国人入境及居留管理的相关法律法规大多已有十年二十年的历史,内容滞后,不能适应社区外国人管理的现状.为改变这一现状,急需构建社区外国人管理机制.

一、完善立法制度

我国目前对外国人居留管理的法规主要有三部,即《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》以及《外国人在中国永久居留审批管理办法》.此外,尚有《外国人在中国就业管理规定》《在华外国人参加演出活动管理办法》等涉及外国人在华事务管理的法规多部.根据这些法律法规的规定以和外交部为主管机关,以劳动和社会保障部、商务部、等部门为辅助管理机关,形成对在华外国人多头管理的态势.在这种多头管理的局面下,权力部门没有明确的管理责任,而负责管控的部门没有明确的审批权,权责分离,难以做到源头控制,加之各部门间缺乏沟通协调机制、信息不能共享,很容易形成管理脱节、内外衔接失控的情况,造成部分外国人入境后失去管控,形成治安管理隐患.

通过修订《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及实施细则或以单行法规、条例形式完善、细化相关法律制度.并整合外国人管理法规,改变现行对外国人在华事务多头管理、各司其政下形成的管理脱节、内外衔接失控的局面.同时也以和外交部主导,定期制定、发布或牵头联合发布《操作手册和说明》《移民手册》和《政策指导》等业务文件,补充调整外国人管理等法律制度的具体内容,细化措施,明确职责,为更好构建社区外国人管理机制提供法律基础.

二、优化管理机构

目前,我国对外国人的管理流程上分为签证发放、边防口岸查验、入境管控三个环节,分属于外交部、和地方机关；而管理外国机构和外国人的部门涉及、宗教、劳动、工商、税务等.但目前多个部门、多个地方机构间缺乏沟通协调机制,掌握的信息不便共享,不仅难以形成工作支持,而且出现了三大管控“边界真空”的隐患.

从我国对外国人管理现状考察,从优化管理体制,明确各部门职责,完善社区外国人管理机制构建角度出发,笔者建议：　可在现有体制框架内,建立以出入境管理为主,兼顾其他政府部门管理职能的社区外国人管理怎么写作站.站内配驻外事民警主要负责对外国人临时住宿登记管理、签证延期、居留许可到期提醒及申请咨询怎么写作,掌握外国人动向.并对其进行法律宣传,使其了解中国的基本法律法规,降低非法入境、非法居留、非法就业问题的发生率从而保障社区治安,维护社会稳定.同时在辅以劳动、税务、医疗、卫生、教育等部门工作人员对社区外国人进行国内政策指导,解除疑惑,排解困难,从而真正做到相互沟通、资源共享,弥补各自管理中的盲区,为构建社区外国人管理机制优化结构.

三、加强日常管理

根据我国出入境管理法实施细则第29、30、31条规定,在宾馆、饭店、招待所及其他中国机构内住宿的,须出示有效护照或者居留并填写临时住宿登记表；在中国居民家中住宿的,视城镇或农村分别于抵达后24小时或72小时内由留宿人或者本人到当地机关申报.在外国机构内或者外国人家中住宿的,同样须于抵达后24小时内申报.总的来说是不管长期居留还是临时住宿,都以自觉申报为主.但在实际工作中,除少数大型酒店、宾馆能及时登记上传数据外,大多数散居社区的外国人往往都做不到及时申报住宿登记,往往在签证到期申请延期之时经出入境管理部门提醒才发现没有登记.不登记就不能了解社区内外国人居住情况,形成管理空白,造成社区内外国人失控,从而产生治安及其他社会隐患.

对此,要改变我国现行出入境法规中关于外国人居留和住宿自主申报为主的规定,依托设立社区外国人管理怎么写作站等管理机构加强登记管理.并补充强化外国人居留和住宿处所业主问责制,促使临时住宿登记制度得以落实.同时增加对外国人居留情况定期或不定期查验的内容,建立多环节、多渠道的外国人信息收集和管理机制.也要挖掘社区物业、居委会管理单位的潜力,发挥其在社区外国人管理中应负的的义务和作用,及时掌握社区外国人的动态信息,为构建社区外国人管理机制提供信息支持.

四、加大处罚力度

现行入出境管理法规中对于违反外国人居（下转第106页）（上接第15页）留管理规定行为的罚责普遍较轻,例如,根据出入境管理法实施细则43条规定,持居留证外国人住所变迁后未按规定迁居登记的,可处500元以下罚金；对于违反外国人住宿登记管理规定的,根据第45条规定,则不区分留宿人和本人,对责任人处以警告或者50元以上、500元以下罚金.区区五百元罚款,在经济收入水平已获极大提高的今天,已显微不足道,不能起到震慑作为.又如《外国人出入境管理办法》及细则第四十条：“对非法入出中国国境的外国人,可以处1000元以上、10000元以下的罚款,或者处3日以上、10日以下的拘留,也可以并处限期出境或者驱逐出境；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任.”我们对提供虚检测邀请函的单位几乎没有处罚手段,最严厉的也不过是停止其邀请权.通过加大处罚力度,可以加强日常涉外管理,减少外国人非法入境、非法居留、非法就业等问题数量,有效改善社会治安,维护社会稳定,从而为构建社区外国人管理机制提供强有力的保障.