调整基层管理的体制

管理已成为基层人民银行履行职能的“软肋”,归口问题日益突出,本文在权衡利弊后,从基层行的实际出发,建议将其划归返洗钱部门管理.

管理是基层人民银行一项重要的职责,其工作重心从传统的投放、抑制膨胀转移到加强和规范流通秩序上,在控制通货膨胀、败和反洗钱等方面都发挥着积极的作用.当前管理归口货币金银管理部门,但对近年来管理现状分析,受多种因素制约,管理已成为基层人民银行履行职能的“软肋”,归口问题日益突出,亟待予以解决,建议将其归口反洗钱部门归口管理.

当前管理体制的软肋

不符合社会经济发展要求.随着我国市场经济发展,经济主体呈现多元化,尤其是个体、私营企业和外商投资企业增加,管理已经从传统的投放转向防范金融风险和利用结算进行经济犯罪延伸,因此,作为计划经济下的传统的大额取现管理模式不适应监管的要求,急需根据新形势要求进行改变.

不符合部门履职需要.基层货币金银部门主要担负发行基金调拨、金融机构存取款业务和残损币复点销毁任务,提高流通中人民币整洁度、监测货币投向是其职能转换后的重要职能.特别是随着县市支行发行库撤并后,大量业务集中在中心支行,受人员、业务的影响,货币金银部门在履行管理职责过程中感到力不从心,开展管理执法检查时也疲于应付.

容易造成反洗钱管理上的漏洞.当前,货币金银部门大额管理主要是对5万元以上支付进行备案汇总上报,而反洗钱则是对20万元以上的单笔收付业务视同为大额支付交易范围.由于两者的规定限额差距较大,犯罪分子往往采取化整为零、多头开户等手段将资金进行频繁划转,以实施洗钱活动,而不被反洗钱部门列为可疑支付交易,从而出现管理上的漏洞.

容易造成重复监管,增加金融机构负担.目前当基层人民银行对辖内金融机构支付结算、管理、反洗钱等业务进行检查时,由于涉及货币金银和会计财务两个部门的货币管理系统、大额管理系统、账户管理系统等,而且检查后续工作,如总结报告、拟采取的整改或处理措施等必须按归口汇总整理上报.因此,无论是单项检查还是全面检查,都容易造成重复监管和对同类违规问题的重复处罚.同时,反洗钱工作要求金融机构报送的有关材料和管理要求报送的材料重复部分较多,如《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》规定：法人、其他组织和个体工商户之间金额100万元以上的单笔转账支付、金额20万元以上的单笔收付、个人银行结算账户之间以及个人银行结算账户与单位银行结算账户之间金额20万元以上的款项划转应向告；大额管理规定5万元以上的支付应向人民银行备案.金融机构同时要向人民银行两个部门报送的资料相当一部分重复,加大了金融机构的工作量.

容易降低管理效率.由于账户管理工作归属会计部门管理,反洗钱业务自成一个专业,而在账户管理、反洗钱工作中,均穿插有管理的内容,如在账户管理中规定账户在支取业务中要严格遵守管理的有关规定,反洗钱管理要求对客户发生的20万元单笔业务实行报送制.这三块业务由于归属不同的部门,造成部分业务重叠,而开展工作又自成体系,相互脱节.

管理调归反洗钱部门的合理性

人员保障方面.随着县支行业务系统的集中上收和发行库的优化整合,部分县支行进行了机构整合和优化,货币金银、国库、会计大都合并为一个部门,而且这些部门的人员具有良好的一线从业经验,熟悉金融业务检查技巧,能够适应管理、账户管理、反洗钱管理的综合性检查,这为管理划归反洗钱部门提供了人员保障.

法律依据方面.目前管理职责的主要规章是《管理暂行条例》,但在《中国人民银行法》关于人民银行的职责中并未明确管理的职责,且在规定的九项检查监督权中,也没直接提及管理,而在职责和检查监督权中均提到反洗钱.同时,管理检查的一个目的就是防范以形式进行的经济犯罪,也是反洗钱工作的一个重要组成部分,将管理并入反洗钱后,根据《人民银行法》第三十二条所规定的人民银行反洗钱监督检查权,对单位和个人进行管理检查也就有了更高的法律依据和效力.

制度建设方面.目前涉及银行业反洗钱的规定主要有“一个规定、两个办法”,其中需要报告的交易又是管理规定中对大额支取和报备中的有关规定,造成部分业务重叠.管理归口反洗钱部门后,可从不同层面对金融机构的交易进行监测,使相关制度的制定和执行有了一致性和关联性.

非现场监控方面.管理归口反洗钱部门后,将使基层央行这两项职能相互促进,共同提高.由于反洗钱工作涉及面广,洗钱行为隐蔽,基层央行很难有效监测,通过日常管理工作会从细微之处给予较好补充,通过管理工作中的大额审批和报备及现场检查等职责的履行,使金融机构中大额交易均置于有效监督之中,为反洗钱工作发挥着“关口前移”的作用；另外,从反洗钱工作中的大额和可疑支付报告制度中,可分析归纳出不合规的支出行为,为管理工作提供信息沟通、有益参考的作用.据统计,2004～2006年三年内,吉安市辖内各金融机构共报告人民币可疑交易661笔,金额62144万元,其中,国有商业银行报告601笔,金额53144万元,占比分别为90.9%和85.5%；农信社报告50笔,金额9010万元,占比分别为7.6%和14.5%.据统计,在661笔上报的可疑交易中通过及个人结算账户非正常发现而上报的可疑交易达272笔,占比41%.

监管履职方面.如果管理归口反洗钱部门,尽管目前不同业务系统被视为可疑的支付额度不一,但对有意化整为零、存取数额和频率较高者仍能通过系统筛选发现,从而使妄图利用复杂、隐蔽的收支方式进行洗钱的犯罪活动难以隐藏,从而堵塞了监管上的漏洞.同时,管理整合到反洗钱部门后,进一步加大了反洗钱部门的职责,相应也增强了其检查手段和获取相关信息的能力,有利于反洗钱部门及时全面的监测开户单位和个人的收支行为、监测大额的流向,可以进一步提高反洗钱部门的工作成效.

对策与建议

合理划分管理职能,形成反洗钱合力.建议将管理归口反洗钱部门,并调整充实反洗钱部门的人员力量.同时,也可在条件成熟的地（市）中心支行将反洗钱职责从会计财务部门分离出来,专门设立反洗钱部门,强化反洗钱职能,提高反洗钱工作效率.

加强监管法律制度建设.修订完善《管理暂行条例》、《管理暂行条例实施细则》、《大额可疑资金支付交易管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法》等规章制度,解决处罚依据零散、标准不一致等突出问题.对《人民币银行结算账户管理办法》进行修订,删除对公款私存进行处罚的规定,达到与《商业银行法》的统一.

建立管理非现场监测管理机制.充分利用现有网络资源,构建起上下贯通、横向融合、覆盖整个金融系统的管理网络,融支取、监控、统计、查询和分析为一体,变手工操作为计算机操作,变事后检查为实时监测,变静态控制为静态、动态相结合,变模糊管理为精细量化管理.

建立和完善区域性大额支付备案实时监测系统.该系统由人民银行管理子系统和开户银行终端子系统构成.人民银行管理子系统除要能够完成大额支付信息接收、汇总外,突出查询、统计分析功能；分别按提现时间、提现用途、提额、单位、企业代码查询统计全辖及某开户银行支付数据信息和某一时间段开户单位支付数据信息.开户银行终端子系统重点处理大额审批、备案,异常支付监控、支付活动统计、对比、分析等业务.通过建立大额存取信息录入、错误信息更改冲正、超限额支付申请审查审批、信息查询统计分析以及系统管理五大信息处理系统工程,提高非现场管理水平.

（作者系中国人民银行吉安市中心支行行长）