政策视角低碳管理

【摘 要】低碳经济是未来国际经济竞争新平台.发展低碳经济一方面应对未来挑战,另一方面能保障我国能源安全、改善环境质量、带动科技水平提升、促进生产方式转变.但目前我国缺乏系统的低碳经济政策,政府在低碳经济管理中应发挥重要指导作用,进行低碳政策的完善与创新.

【关 键 词 】低碳经济 政策 管理

在全球气候环境变化、生产方式革新的背景下,发展低碳经济已成为世界各国未来推动经济增长的新模式.英、美、日、德等国政府充分发挥管理角色作用,制定计划与战略、完善法律、推行政策、实施“绿色增长”战略.我国近年来正处于经济发展的快车道上,如何在保持经济快速发展的同时履行大国环境保护责任,同时应对新一轮经济模式竞争已日益成为迫切问题,从本国实际出发,借鉴发达国家政策经验,尽快形成我国经济模式转型的政策体系是我国政府刻不容缓的责任.

1.低碳经济与低碳管理

低碳经济是英国率先提出,2003年2月24日,英国首相布莱尔发表了题为《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书,宣布到2050年从根本上把英国变成一个低碳经济国家,并致力于发展、应用和输出先进技术、创造新的商机和就业机会,支持世界各国经济朝着有益于环境、可持续的能源市场方面发展,英国将成为欧洲乃至世界的先导.[1]低碳经济是相对于以往高碳经济模式而言的,高碳是指自工业革命以来,人们的生产模式主要依赖无限制地使用石油、煤炭等化石能源,无限制地向大气排放温室气体的发展模式,而低碳是在人类生活中,尽量使用新能源和可再生能源,同时通过技术进步提高能源的使用效率,实现工业转型的可持续发展模式.低能耗、低污染、低排放是低碳经济的特点.低碳能源包括太阳能、风能、水利能、海洋能、地热能及生物能等,所以低碳经济是应对气候变化、保障能源安全、促进经济社会可持续发展的世界经济发展新模式.能够为人类创造更高质量生产、生活模式的新经济形式.[3]

低碳管理是确定低碳经济发展方向,制定低碳实施的战略规划,完善法律制度、推出低碳管理政策、建立低碳管理机构,促进科技创新,形成以低碳为方向的系列管理措施,达到经济发展与环境保护双赢的可持续发展战略目标的管理.包括低碳能源开发与应用、低碳技术创新、低碳产业培植、低碳消费引导、低碳城市建设等具体目标.

2.发达国家低碳管理的政策经验

2.1法律规范

2007年11月,英国议会签署了《气候变化法》,规定到2020年,英国二氧化碳排放量在1990年基础上削减26%-32%,到2050年削减至少60%,此法签署使英国成为全球第一个为应对气候变化,减少温室气体排放而通过法律手段治理减排、建立约束性框架的国家,并在实践中积极履行并证明经济增长和减少排放可以同时实现.

日本是为低碳经济立法较为完善的国家,早在1979年,为应对石油危机,降低对石油的依赖,颁布实施了《节约能源法》,之后又制定了《合理用能及再生资源利用法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》、《环境保护法》、《循环性社会形成推进基本法》以及《2010年能源供应和需求的长期展望》等法案.全面推动各项节能措施的实施,严格控制全社会各行业对能源需求的增长.2000年日本推出《绿色采购法》将低碳管理由生产领域深入到消费领域,规定国家机关和地方政府等单位履行优先采购绿色产品的义务并公布年度绿色采购数据,以立法形式要求机关、企事业、公民履行绿色采购义务.

美国布什总统时期签署了两个重要能源法案：《2005年能源政策法》、《2007年能源独立安全保障法》,布什政府明确提出未来10年汽油使用量和减排目标.2009年6月美国众议院通过《温室气体总量控制与交易法案》、《清洁能源安全法案》,表明了美国低碳经济转型的目标确立.并在法案中规定了电力、石油、制造业的减排标准、进度目标、对可再生资源的利用、二氧化碳回收等技术要求、规定建筑、交通、电器、公共事业等行业的能源效率标准.还有突出的一条贸易规定：从2020年起将对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁,对高耗能产品进口征收排放关税,这是美国政府将低碳管理由国内扩展至国际的率先做法.

印度政府先后颁布了《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进建立循环社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《家用电器回收法》、《促进容器与包装分类回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》、《建筑及材料回收法》及《绿色采购法》为低碳经济发展提供了法律的依据和保障.可以看出印度非常重视用法律规范形式推动节能减耗.

德国也推出《可再生能源法》,保证可再生能源的地位,提出大力发展风能、促进风能设备更新换代,制定《可再生能源发电并网法》,对可再生能源发电的并网与提供保护.《可再生能源供暖法》促进可再生能源用于供暖.《热电联网法》积极推行热电联产技术,规定使用此技术生产获得补贴.

2.2政策引导

2.2.1经济政策

英国政府推出一系列政策鼓励低碳经济发展：气候变化税于2001年4月1日开始实施.根据工商企业各部门的煤炭、天然气和电能的使用数量差别纳税,不同能源品种税率也不同.2002年英国率先启动碳排放交易制度,是最早实施温室气体排放贸易制度的国家.碳基金成立于2001年,是由政府投资设立的以企业模式运作的独立公司,基金主要来源于气候变化税、垃圾填埋税和贸易与工业部的部分资金,帮助企业等部门解决减排过程中的技术、资金和管理等问题,主要活动内容是低碳技术开发与应用、投资低碳项目等.英国还实行可再生能源配额政策.要求所有注册的电力供应商所生产的电力有一定比例来自可再生能源,并且配额应逐年增加.制定和实施碳足迹管理标准.《商品和怎么写作在生命周期内的温室气体排放评价规范》规定了产品在企业间、和企业到消费者间每一环节的排放要求.2009年4月布朗政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架,使之应用于经济社会各方面,英国也因此成为世界上第一个公布“碳预算”的国家. 德国也开征生态税,对企业废水排放、固体废弃物污染按全国统一标准课税,并将相应税收收入用于污染治理.对工业企业、居民废气、废水排放设置严格限制,帮助安装环保设施、实施环保项目；对投资可再生能源的企业给予税收优惠政策,并将环境保护作为评价企业业绩的指标.德国于2008年启动了《产品碳足迹》项目,对产品碳足迹进行分析和标明.联邦经济部与复兴信贷银行建立节能专项基金,用于促进中小企业提高能源效率；以热电联产技术生产出来的电能获得补贴；政府拨款用于民间建筑节能改造.

美国奥巴马上台后致力于推行“绿色新政”：制定“总量控制与交易制度”,对主要排放企业实施法律约束且逐年下降的总量限额,在企业实施减排后,可将多余的配额用于交易、存储和借贷.制定碳关税,规定从2020年起对不接受污染物排放标准的国家实行贸易制裁,对高能耗产品进口征收特别的二氧化碳排放关税,从国际贸易领域提高企业竞争力.实行碳抵消策略,对参加排放权交易的企业,在超过配额的情况下,可以通过植树造林等方式实现碳排放抵消.实施产品碳标识制度.

日本于2008年6月首相福田康夫以政府名义发表了题为《低碳社会和日本》的低碳革命宣言,在国际上率先提出低碳社会的战略构想,之后日本推出系列措施：碳排放交易制度：企业自主设定减排目标并经政府审核通过后采取具体措施进行减排,同时通过剩余碳排放量的写卖实现产业整体减排.特别折旧制度是对节能汽车、家电、住宅、建筑、引进节能设备可获得设备进价30%的特别折旧或70%的税额减免.碳标识制度是把商品在生产过程中的温室气体排放量在产品标签上标示出来,引导消费者使用碳排放低的商品.对于企业引进节能设备、实施节能技术改造的、家庭引进高效热水器等、家庭、建筑物引进新能源系统均实施一定比例的补助金制度.政府在汽车、电器等产品生产领域,确定能源消耗最低行业标杆,并要求其他企业在规定时间内达到标准,否则予以惩罚.日本碳基金是由政府信贷机构和私人机构投资建立,主要用于购写减排量,以完成减排目标.日本政府对企业的节能减排管理人员实行“节能减排管理师”制度,对能源消费量不同的企业实施分类管理,对各类建筑物实行用能管理,对用能超标的建筑物配备能源管理员并定期向政府提交用能计划.[2]

2.2.2技术政策

英国和德国在技术领域把低碳发电站技术作为突破口,努力建设低碳发电站,同时大力发展清洁煤技术、碳分子技术等研究项目,调整产业结构,积极寻找减少碳排放的有效方法.英国政府建立的碳基金,大力扶持低碳技术的开发与应用.建立研究中心,致力于能源创新和推进关键技术开发应用,2003年以来,英国先后成立了能源研究中心、能源技术研究所、国家核试验等研究机构.

日本对有效削减二氧化碳等温室气体排放的捕捉及封存技术高度重视并给予大力支持,计划2009年开始进行大规模试验,2020年前投入使用,同时继续投资化石能源减排的技术,建成烟气脱硫的环保产业.2004年,日本公布“新产业创造战略”将燃料电池等7项技术作为重点研究领域.2007年日本投资开发低碳排放的动力系统和燃料,以达到有效减排目标.2008年“低碳技术计划”提出面向2050年日本低碳社会情景的12大行动,开发新一代的环保汽车,研制高性能蓄电池.确定重点技术领域创新,包括超燃烧系统技术、超时空能源利用技术、节能型信息生活空间创生技术,低碳型交通社会构建技术和新一代节能半导体元器件技术,鼓励产学研密切合作,创新公关.

美国政府通过“煤研究计划”支持能源部国家能源技术实验室进行清洁煤技术开发,积极发展高效利用煤炭资源的技术——清洁煤技术,并促使其从研发阶段向市场阶段推进.

德国于2006年8月推出《德国高技术战略》以加强技术创新,争取在未来技术领域位于世界前列.为此,国家教育与研究部制定战略,联邦教研部投资支持气候保护技术.

2.2.3社会政策

丹麦在城市建设中把提高市民素质放在首位,政府积极宣传垃圾回收知识,组织学生到垃圾处理厂实践.电视台播放宣传片,倡导绿色出行.号召市民在生活中使用节能灯、节能建筑、风能等,举办气候创新夏令营.国家教育部要求在所有教学大纲中增加与气候相关的内容、电视台播放关于丹麦气候变化的电视片、打造生态城市带动其他城市低碳化发展.

日本社会各机构开展错时上下班、弹性工作制和在家办公等形式,学校开展“可持续开发教育”,贯彻低碳社会和可持续社会理念,高校通过“环境领导者培育项目”培养环境人才,社会通过音乐、电视、时装等活动宣传低碳环保意识.

3.我国低碳经济的政策特征及完善

综观各发达国家的低碳经济发展政策主要表现为对传统高碳产业的改造、发展可再生能源、技术革新促使碳减排、加强国际合作等,可以看出未来发展中低碳产业、低碳技术、低碳经济已成为世界新一轮竞争的新平台,各国政府也纷纷从自身的优势和长远利益出发不断做出努力.

我国是世界上人口最多的国家,又处于经济发展快速阶段,温室气体排放总量居世界第二,我国于1998年5月签署京都议定书、1992年联合国环境与发展大会后,我国已组织制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,并从我国实际出发采取了节能减排的一系列政策措施：2004年国家发改委颁布《节能中长期专项规划》,2005年颁布《可再生能源法》,2007年6月,我国政府发布《中国应对气候变化国家方案》,确定我国长期应对气候变化的框架.2007年12月《中国的能源状况与政策》白皮书,着重提出能源多元化发展,并将可再生能源发展正式列为国家能源发展战略的重要部分之一.2009年3月,中科院发布《2009年中国可持续发展战略报告》提出低碳经济目标,到2020年单位国内生产总值的二氧化碳排放降低50%左右,2011年3月,中国人大审议通过《十二五规划纲要》设立气候变化约束性指标.可以看出我国在应对低碳经济环境的态度是积极的. 综合上述情况看我国目前的政策仍处于分散状态,极需建立一个系统、协调的低碳经济政策体系.包括国内产业发展政策和国际交流合作政策.[4]具体说：

第一,低碳能源政策.包括可再生能源政策,节能减排政策,能源技术政策.

第二,低碳财政政策.在国家预算中安排专门的节能资金、支援企业节能和促进节能技术研发等活动的预算政策；使用指定的节能设备可享受的税额减免政策；大企业的节能设施可享有的特别折旧政策和补助政策；工业企业投资可由国家指定银行承担,享有低息、贴息、专项准备金担保政策.

第三,低碳技术政策.包括实现低碳社会的技术战略、技术创新具体措施、技术创新重点领域、产学研合作攻关技术开发与应用等政策.

第四,低碳交通政策.包括低碳排的公路、铁路、公交等网络建设、错时上下班、环保汽车、绿色物流等政策.

第五,低碳消费政策.树立标杆型环保产品,产品标注环保标识,建立企业和社会、消费者之间信息公开、信息对称等政策.

第六,低碳宣传教育政策.在学校和市民中宣传节能减排、低碳生活、可持续发展理念,设定节能日,利用电视、广播宣传普及节能知识和技能.转变人们奢侈浪费、忽视环保行为.

第七,低碳国际合作政策.环境污染,气候变化是全球面对的共同问题,需要各国联手共同研发,通过政府和非政府组织、协会间的交流合作、技术转让和普及等形式提高国内科技水平,缩小国家间的技术差距.

我国经济发展长期建立在高碳能源消费结构上,发展的同时也付出了环境与能源的代价.发展低碳经济符合我国科学发展观与可持续发展的理念,也是未来国际经济发展的趋势所向,因此,我国应尽快完善相关政策措施来促进低碳经济发展.