对灾害管理的认识

摘 要：社会经济在高速发展,可是各种自然灾害的发生却层出不穷,加强灾害管理具有十分重要的现实意义.概括灾害管理的含义、性质与特征,介绍灾害管理的一般方法,指出中国灾害管理正在经历由人治到法治的转变过程.

关 键 词 ：灾害管理；协同管理；法治管理

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0259-02

一、灾害管理的含义

灾害管理主要研究如何在灾害发生前极短的时间内做好准备,并在灾害发生后尽快提供灾害救援 [1] .（1）灾害管理是以自然灾害为主要对象的管理.主要研究在自然灾害的形成条件和发生发展过程与机理认识的基础上,进行灾害预警和预测,以减轻灾害损失为直接目的的管理活动,是事后管理与事前管理的结合.（2）灾害管理就是事故的管理.基于灾害是突然发生的,是不可抗力造成的意外事件,灾害管理就是事故的管理,其主要是以对突发性灾害事故的快速反应为主要特征,以减轻灾害所造成的人身伤害与财产损失为主要目的,主要是事后管理 [2].（3）特定承灾体的综合管理.这种管理是以特定大型工程建设项目或特定区域为主体,对特定灾害的过程与结果进行管理.是事务管理与过程管理,事前预测与事中事后管理的综合运用.（4）灾害管理主要是指灾害的应急管理.建立强有力的应急指挥系统,对分部门的、分灾种的社会应急资源进行整合管理.

二、灾害管理的性质与特征

灾害是一种自然力作用或人类活动引起的不幸事件或过程.它危害人类的生命财产安全,破坏社会经济活动和发展的基础,对人类环境及其安全构成威胁.自然灾害种类繁多,除地震外,还有滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷、地裂、海啸、水灾、风、电、旱灾以及近期在全国范围内频繁出现的雾霾天气,它们的空间与地域活动的范围特征变化多端.

1.灾害管理依赖复杂的信息系统.自然气候生态、地球物理运动、危险区易损性经济损失、人口损失等信息需求量大种类复杂,这些信息对改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应、恢复、对策和发展的全过程密切相关,是进行有效决策的科学支撑.

2.灾害系统的协同.灾害管理系统具有层级明确的特点.国家灾害管理系统、省级灾害管理系统、市地灾害管理系统、县区灾害管理系统,网络覆盖面遍及全国广大地区、众多人口.同层级系统中又有不同职能部门的参与,如权利指挥、气象、后勤、医疗保障、交通、通讯、资金流、物质流、人流、信息流各供应链的运转效率与流量和存量,对于灾害管理目标是否能实现相关性极强.

3.自组织性系统.灾害管理系统是一个开放的社会系统,自然力与人类活动,人和物质的流动,系统与环境之间的物质、能量和信息的交换一刻也未停止,地球物理与化学运动生生不息,人类社会经济活动不止,决定了这一系统的开放性.灾害的发生与发展是自然力和人类活动破坏了人与自然关系的爆发,系统稳定平衡条件遭到破坏,灾害发生是周期性与复杂性的结合,是典型的非线性系统,这就需要系统结构的自组织性.加强灾害学及灾害管理的理论与实践研究,加速灾害学相关科技成果转化,加快灾害管理现代化,广泛应用高新技术,提高全民减灾防灾与治理灾害的意识,有利于提高灾害管理系统的自组织能力.正如普利高津指出的,“我们今天知道,不可逆性可能是有序的源泉,相干的源泉,组织的源泉”.

4.灾害管理的中心是人.这是人本管理原理的要求和体现,是管理理论发展到21世纪的主要特点.人是灾害管理系统的主体,是灾害管理系统的第一资源,具有无上的价值,确立灾害管理的人本原理,是系统整合的方向和目标. 广大群众的参与是系统有效运转的关键,系统怎么写作于人是其根本的目的,最大限度降低人员伤亡和财产损失,降低灾害对人民生命财产的威胁,是人性得到完美发展的现代管理核心的体现.灾害管理系统中,确立人的价值至上的价值理念,在处理义利关系上,在实践与理论上,“以人为本”管理思想与价值观的自觉建立,是实现义利合一的管理大智慧.

三、灾害管理的目标

灾害管理的目标即要到达的目的,它可分为最终目标和具体目标.灾害管理的最终目标是实现人类社会与自然界的和谐共存,促进人类文明的可持续性发展,即“既能满足当前社会对灾害引起的人身伤亡和财产损失的最低容忍度,又不会使后人抗灾的能力受到损害”.灾害管理的具体目标为：通过建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键性作用的灾害防治工程,广泛应用灾害学的科技成果,提高全民灾害管理意识和知识水平,建立比较完善的灾害管理工作运行机制,控制各种灾害的发生对中国经济和社会发展的影响,使灾害造成的直接经济损失率显著下降,人员伤亡明显减少,灾害资金高效运作,经济效益和社会效益最大化.

四、灾害管理的方法

灾害管理对象的复杂性决定了灾害管理手段的多样性.灾害是“上帝的行动”,能否达到灾害管理的效果和目的依赖于有效科学方法的应用.灾害管理的方法分为动力学方法、系统关系分析法、灾害管理信息系统、灾害管理决策分析法、灾害管理体制与机制、灾害过程管理与事务管理方法、环境社会学与安全管理学、社会救济与援助.

1.科技与教育的协调.充分发挥科技和教育的作用,是推动灾害管理工作的强大动力.加强灾害科学及灾害管理的理论与实践研究,加速灾害学科技成果转化,加快灾害管理现代化,提高灾害科技效益和综合灾害管理能力；加强灾害学科技知识的宣传教育与普及,进行灾害管理定期与不定期培训,有效地增强全民灾害管理意识,为深入开展灾害管理工作打下基础.

2.灾害管理相关法规的协调.加强灾害管理法制建设,是灾害管理事业顺利发展的客观需要.通过建立健全灾害管理法律法规体系,制定有关灾害管理的法律、法规和预案,促进灾害管理工作制度化、法制化建设.

3.工程治理与群策群防相结合.灾害的发生是自然作用的一种形式,在某种程度上说是一种不可避免的自然现象.但在把握灾害的基本属性,灾害发生发展的时间与空间分布规律,进行预测预防和治理,可以实现对灾害的有效控制,并减少和避免灾害所造成的损失.也可以通过工程手段进行治理.如滑坡、地面沉降等如果在一定条件下通过工程措施治理,办法可以减少或灾害损失,在科学论证专家决策基础上可以采取必要的工程措施,不仅必要且可行.相当一部分灾害动力大,人力不可克服,或技术经济条件限制了工程措施的使用,建立灾害预警系统,与信息传输系统,以避免灾害造成的人身与财产损失,是现实中的重要措施. 五、灾害管理正在由“人治” 向“法治”转变

联合国国际减灾十年（IDNDR）委员会在1991年提出的国际减轻自然灾害十年的灾害预防、减少减轻和环境保护纲要方案和目标中,把灾害评估作为IDNDR要具体实现的三项目标中的第一项.该文件指出：“各个国家应对自然灾害进行评估,即评价灾害危险性和脆弱性,内容包括：（1）总体上评价哪些自然灾害具有危险性.（2）评价每种灾害的地理分布发生间隔及影响程度.（3）评价最重要的人口密集区和资源集中区和资源集中地的易灾性.”1994年IDNDR确定国际减灾年的主题是：“确定受灾害威胁的地区和易受灾害损害的地区——为了更加安全的21世纪”.

中国早期的灾害防治,是依据国家领导人的指示精神进行的.在1950年7月20日指示“要根治淮河”[3],“除目前防救外,须考虑根治办法,现在开始准备,秋起即组织大规模导淮工程期以一年完成导淮,免去明年水患等”.针对1954年长江、淮河流域和华北部分地区的水利工程在特大洪水情况下全国水利工作会议所发现的问题,研究国家经济建设和农业互助运动的新发展对水利工作的要求,会议认为今后必须积极从流域规划入手,采取治本、防洪排涝并重的方针,继续治理危害严重的河流,同时积极兴办农田水利,以逐渐减免各种水旱灾害,保证农业生产的增长.1951年9月9日指示：“必须重视卫生、防疫和医疗工作” [3].1955年12月26日中国防治血吸虫害科学研究委员会成立会议在上海举行,加强防治血吸虫病工作.1959年6月20日：“如实公开报道灾情”[4],1960年3月18日：“把爱国卫生运动重新发动起来”[4].1986年《中华人民共和国矿产资源法》,1988年《中华人民共和国水法》,1988年《严重官僚主义失职错误纪律处分的暂行规定》都规定了相关的灾害管理的内容1999年12月25日通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条,“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务,并有权对污染损害海洋环境的单位和个人,以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举.”2002年6月29日通过《中华人民共和国安全生产法》第13条,“国家实行生产安全事故责任追究制度,依照本法和有关法律、法规的规定,追究生产安全事故责任人员的法律责任.”2002年8月29日修订通过《中华人民共和国水法》第4条 ,“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益,发挥水资源的多种功能,协调好生活、生产经营和生态环境用水.”《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》指出：“各地、各部门要认真贯彻落实《规划》的精神,按照《规划》提出的指导方针、主要目标和任务,切实做好减灾工作,为国民经济的持续快速健康发展和社会的全面进步怎么写作.”不难看出,中国的灾害管理经历了一个由“人治” 向“法治”的转变过程.