外汇管理绩效审计

经过多年的合规性审计和内控监督检查,外汇分支局在履行外汇管理职责中的违规行为和不规范行为已日益减少,依法行政和规范管理已成为主流.伴随着人民银行内部审计转型的发展,以及外汇管理业务自身的发展,对外汇管理的审计也从合规性审计转向“评效果、审效率”为主要内容的绩效审计上来.我们对张家界市中心支局开展的同级绩效审计,是一次新探索,我们运用扩充前期调查、结合地方实际、制作调查问卷等多种方式收集反映中心支局履职效果的资料,运用层次分析法进行绩效评价,旨在评价中心支局依法行政、依规履职的经济性、效率性和效果性,从而督促中心支局科学履职、高效履职.

一、提升审前调查作用力

外汇管理工作具有很大的特殊性,涉外经济发展的多变、政策法规的不断更新、管理方式的逐渐转变等都为审计工作的有效开展带来挑战.收集最全面、最精准的审计资料,运用上下结合、内外结合、整体与局部相结合、座谈了解与问卷调查相结合等多种方式开展审前调查,提升审计评价的精准度.

（一）充分了解中心支局审计期内的基本情况.一是内部控制、岗位设置、人员配备等基本情况；二是结合张家界市涉外经济发展特点,充分了解中心支局的业务范围、业务特点、环境情况等；三是掌握执行政策法规的情况和相关内部控制的建立及其执行情况；四是其他需要了解的情况.

（二）全面收集有关资料.一是法律、法规、规章和政策,尤其是审计期内发生变化的政策法规,如货物贸易外汇管理政策改革、直接投资外汇管理政策改革,重点掌握变化前后开展相关外汇管理工作的差异；二是各类审批表、分析报告、核查资料以及检查档案等资料；三是张家界辖内宏观经济环境、涉外经济发展状况等相关文字资料,了解所在辖区外汇业务发展状况；四是中心支局年度工作总结；五是各类上级局检查资料、通报情况、以往审计档案资料.

二、运用层次分析法开展现场审计

层次分析法（AHP分析法）是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上,利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化,从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法.层次分析法主要是从评价者对评价问题的本质、要素的理解出发,将要分析的问题层次化,根据问题的性质、目标等将问题分解成不同的组成因素,再将各因素按不同层次聚集组成形成一个多层次分析模型.

当前外汇管理工作性质是以“推改革、促流出、重监管、抓手段”为工作重点,健全各项工作机制,夯实内部管理基础,贯彻外汇管理体制改革,加大外汇政策法规宣传,进一步促进贸易和投资便利化,拓宽对外投资渠道,引导资金有序流出,加强资本跨境流动管理和国际收支监测.外汇管理工作的这些特性决定了在对其开展绩效审计时,我们只能掌握少量的定量指标,面对的是大量定性指标,将之量化,符合了我们对层次分析法的需求.

(一)确立总体评价模型.

我们按照三个层次进行分析,以效率性、效果性、经济性三性为最重要,最顶层一级评价指标,对所有业务的分析评价都建立在此三性基础之上,都是为确定此三性最后的评分做基础.第二层二级指标则以外汇管理各业务模块为分析目标,分为综合管理、国际收支管理、资本项目管理、经常项目管理、外汇检查及行政处罚、旅游外汇六大模块,并分项列出其包含的具体业务工作,逐项对其开展审计.第三层分析则是对第二层的细化,将各个业务模块的具体业务按其经济性、效果性、效率性进行归类,分别归于其中一性,分叉在相对应的五大模块中,在现场审计时,以其所属的性质为导向进行审计、分析.

(二)确立指标范围,逐项开展审计.

在六大业务模块中,旅游外汇属于特殊业务,因为张家界为知名旅游城市,近年来跨境旅游形势较好,旅游外汇收支规模逐年增长,中心支局如何有效履行外汇管理职责,巩固旅游外汇成果、推进旅游外汇发展成为了评价中心支局有效履行职能的重要指标.这一指标独立列在效果性之后,不同于其他五类均分别列于三性之后的情况.

对于其余五个模块,我们将其业务工作分别划分为相同的五类.一是基础类指标.该类指标主要是对中心支局各业务中的基础性工作进行评价,如制度建设、内控监督、岗位设置等.基础类指标是开展外汇业务的基础性保障业务,是所有外汇工作的前提,主要采取调阅材料和现场查看的方式进行,侧重于效果性审计.二是业务操作类指标.该类指标是对日常工作中外汇局各类操作性业务进行评价.如行政许可、非现场核查等.在评价指标的设计上,重在体现对不同性质涉汇主体外汇业务的集中管理即主体监管的思想,以提高外汇管理有效性为重点,促进外汇监管成本的降低,提高外汇监管成效.该项指标主要采取调阅材料等方式进行,侧重其效率性的高低.三是财务类.主要针对中心支局办案经费的支出是否合理,是否符合节俭、高效的原则,突出其经济性.四是履职绩效类指标.该类指标主要着眼于履行外汇管理职责的评价,围绕外汇局外部职能履行和内部管理效率进行评价,主要通过向外汇指定银行、外资企业发放调查问卷、召开座谈会、现场查看等方式开展评价,突出中心支局履职的效果性.五是改革类指标.近年来,国际、国内形势变化较快,我国的跨境资金流动复杂多变.监测跨境资金流动是中心支局的核心工作,在此情况下,中心支局重点工作也变化较大,部分重点工作是某一阶段的核心工作但并非永久性工作.如货物贸易管理政策改革、直接投资管理政策改革,此类指标主要突出其效果性.

(三)运用定量与定性相结合的方式作最终评价.

在对中心支局依绩效审计指标审计后,我们将定性分析和定量评价相结合,以定量分析为主,分别汇总六大模块的效果性、效率性和经济性,得出最后的三性,辅之以定性分析的方式对绩效审计结果做出客观、公正的评价.根据绩效评分,将绩效审计分为优秀、良好、一般、不合格四个级次,并对不同层次的评价结果,提出程度不一的建议.

三、几点体会

(一)拓宽审前调查是要点.

在开展外汇管理绩效审计审前调查时,深入了解新形势下“五个转变”对外汇管理理念和方式的要求,把握国家外管总局推进外汇管理关键领域改革,行政审核、事前监管的项目不断减少,总量调控、事后管理的项目不断增加的业务变化,抓住张家界旅游胜地,旅游外汇迅速发展这一特点,对把握正确的审计方向、选择恰当的审计指标起到极大的指导作用.同时,学习、借鉴国内外绩效审计的成功经验,从理论上探讨绩效审计的路子、方法和准则,研究绩效审计中出现的新情况、新问题,为开展外汇管理绩效审计奠定了必要的理论基础.扎实、丰富的审前调查提高了审计人员的操作技能,适应了外汇管理绩效审计的实践需要.

(二)设置评价指标是难点.

外汇管理绩效审计的难点是评价标准和评价指标的确定,开展外汇管理绩效审计时审计人员要重点思考的也是评价标准和评价指标的确定.首先外汇管理绩效审计缺少评价绩效的国际标准、行业标准、历史标准、区域标准等等,造成评价的主观性较大,标准差异过大,有碍结果的客观、公正；其次由于外汇管理的对象是所在地域的涉外经济,涉外经济发展差异的巨大,给制定具有公正性和权威性的统一绩效评价指标体系带来困难.

(三)扩大沟通交流是推力.

外汇管理以对外监督、现场及非现场核查为重点工作,要全面了解外汇管理履职情况,就要进行“走出去”调查,将实地查看与座谈、调查问卷相结合.选择现场查看实际情况,听外汇指定银行、涉外企业相关人员介绍,重点了解在政策、怎么写作层面上的看法以及改进意见和建议.召开有针对性的座谈会、设置切实可行的问卷调查表,调查中的问题要明确、易懂、方便填写,将审计人员想在报告中反映,但苦于没有纸质资料、电子数据支撑的内容,通过座谈会和问卷调查表反映.