我国应急管理机制

我国正处于应急管理“建管并重”的推进阶段,加强对应急机制建设的创新研究有着非常重要的意义.本文通过对应急管理机制的内涵和体系框架构成的新辨析和新界定,借鉴发达国家应急管理建设的成功经验,立足当前我国应急管理工作的实际情况,对应急管理机制建设中亟待建设和规范的风险管理及保险机制、信息管理机制、信息发布及舆情引导机制、利益诉求机制、监察考核问责机制等５个关键薄弱环节进行了创新探析.

[关 键 词 ]应急管理；疫情应急；疫情

[中图分类号]Ｃ９３ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０２２７－０６

章先华（１９７８―）,男,南昌大学管理科学与工程专业博士研究生,助理研究员,主要研究方向为应急管理、系统工程与系统动力学；贾仁安（１９４２―）,男,南昌大学管理科学与工程系教授,博士生导师,主要研究方向为系统工程与系统动力学；（江西南昌 ３３００３１）王 翔（１９７６―）,男,江西师范大学政法学院讲师,主要研究方向为企业经济和公共管理.（江西南昌 ３３００２２）

本文系国家自然科学基金项目“农村规模养殖区域生物质能产业开发反馈理论和仿真研究”（项目编号：７０９６１００１）和国家自然科学基金项目“江西农村规模养殖能源生态系统管理对策反馈仿真研究”（项目编号：７０７６１００４）的阶段性成果.

我国应急管理正处于“建管并重”的推进阶段.[１]应急管理机制作为“一案三制”（预案、体制、机制、法制）的关键内容,是实现应急科学决策和保障应急决策正确规范贯彻实施的重要手段,也是不断增强政府乃至社会的应急管理能力的可循路径.加强应急机制建设的理论研究和实践指导,对于丰富和调校应急预案内容,补充和促进应急管理体制发展,梳理和完备应急法制体系建设有着非常重要的意义.在畜禽养殖规模日渐扩大的时代背景下,疫情防治工作已成为我国乃至各国政府应急管理的主抓工作之一.规模养殖疫情应急管理的完备程度不仅影响着农业经济的健康发展,也同社会的和谐稳定息息相关.规模养殖疫情应急管理的广泛性、重要性、复杂性说明了对规模养殖疫情应急管理机制进行创新研究,既能科学推进我国规模养殖疫情应急管理机制建设进程,也能对不同领域的应急管理机制建设起到由此及彼的借鉴效果,还能在一定程度上对全面完善我国应急管理机制建设,起到由点到面的推广效果.

一、对应急管理机制内涵和体系框架的新认识

(一)应急管理机制内涵的新辨析

我国应急管理建设尚处于初级阶段,对于应急管理机制的定义无论是实践经验还是理论积累都比较有限,而国外的理论成果和实践经验因体制、文化和环境等的差异也很难直接照搬使用[２].因此,目前理论界对于应急管理机制的定义尚未统一规范,存在着系统过程论、方法措施论、参与主体论、战略管理论和公共关系论等定义.这些定义所处的立场不同、分析的角度也不同,很难说谁最规范、最权威.

按《辞海》的释义和系统动力学的观点,机制是指根据某种运行规则或要求,复杂工作系统内部之间以及与外部相互关系变化运转所呈现出来的总的关系、方式和过程.机制具有常规性、规范性、普遍性和学习性等特点.在我国应急管理中,机制运行的基本要求和规则是“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”（《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）.鉴于此,我国应急管理机制的内涵应该包括但不局限于：在应急管理全过程中,为了科学预防、有效应对和妥善处理突发事件,政府、社会团体在长期应急实践过程中共同总结提炼,并经实践验证行之有效的法律法规、规章制度和方式方法的总和；以及系统组织内部、组织之间与系统外部为了实现应急系统应有机能,在系统内外资源的支撑下,运用这个总和所涌现出来的动态复杂关系.

(二)应急管理机制的体系框架构成的新界定

通过对应急管理机制理论的长期研究,尤其是对闪淳昌[１]、钟开斌[２]、范维澄[３]、曹杰[４]、郭济[５]等学者在应急机制建设理论的深入研究基础上,并结合在地方政府应急办的实际工作经验和对地方应急事件的长期调研所得,按照应急事件的事前、事发、事中和事后的发展过程,笔者认为符合我国国家体制和形势发展要求的应急管理机制的体系框架应该包括１７个构成机制.

其中,应急预案和机构编制机制是应急管理的计划机制,在事前、事发、事中和事后四个阶段运行,涵盖了预案的编制和修订、应急机构编制管理机能；物资采购仓储调运机制是应急管理物资供需的综合协调与配置机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急物资的采购、仓储、调度、运输和配送机能；风险管理及保险机制是调集社会资源共同参与应急风险管理的减灾机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急能力和脆弱性评估、应急社会保险、应急风投管理等机能；宣教培训演习机制是应急教育训练机制,主要在事前阶段运行,涵盖了应急的社会宣教、干部培训、定期训练和常规演习机能；监测研判预警机制是应急情报机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急情报的监测收集和分析,及依据结果向应急系统建议发布和取消警戒的机能；信息管理机制是应急信息机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了管理信息系统、信息标准、传递和保密规则机能；国际交流合作机制是窗口机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急技术和资源国际支持和交流机能；评估决策机制是专家决策机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急形势分析、事件评估和等级判定、专家管理和决策形成、应急预案启动机能；指挥协调机制是领导协调机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急全局指挥、综合协调、应急预案实施指挥机能；信息发布与舆情引导机制是宣传机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急信息核准、发布、舆情导向管理和媒体接洽机能；社会动员与慈善机制是志愿管理机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了社会动员、志愿者管理、善款募集和递送机能；财政政策和补偿机制是财政收支机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急公共财政政策、应急资金的财政收支管理、补偿的方式和标准、善款管理和使用机能；心理安抚和急救机制是医疗机制,在应急事发、事中和事后阶段运行,涵盖了心理干预救助、自救与急救医疗机能；善后规划重建机制是修复机制,在应急事中、事后阶段运行,涵盖了应急善后规划编制、重建机能；利益诉求机制是信访机制,在应急事发、事中和事后阶段运行,涵盖了应急问题反映、利益诉求、利益协调监管机能；调查评估总结机制是调查机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急损失调查、评估和防损总结机能；监察考核问责机制是应急管理的纪律机制,在应急事件四个阶段运行,涵盖了应急系统监察、应急职责考核和应急事件问责机能.

二、发达国家应急管理机制的特点及成功举措

(一)发达国家应急管理机制的特点

１．机制设计科学,注重长效,各机制协同性高,体系比较完备.应急机制体系涵盖了应急全过程,基本具备了上述１７个构成机制的主要机能.每个应急管理机制都是在长期的实践过程中不断总结、不断学习、不断完善,计划性、前瞻性强；机制运行不单纯以应对单个应急事件为目标,注重资源、环境和生态的长远利益；各机制之间以及机制内的衔接度、容错性都很高；机制体系的完备性使得大多数应急事件能得到及时有效专业的应对处理.即便是遭遇到特殊的突发事件,这些国家也能凭借其完备的应急机制体系有条不紊地进行应急救治,尽可能地减少损失.

２．机制反应快速,效能突出.首先得益于强大的教育培训力量为各级应急机构提供了大量的专业人才；其次得益于高科技技术的全面配备和熟练使用,如信息技术中的网格、云计算、ＧＩＳ、ＧＰＳ、ＭＩＳ等.另外,也得益于成熟和常规性的应急演习机制.

３．国家和社会共同参与应急管理机制的建设,建设资金和资源充沛.应急产业的市场前景广阔,再加上应急建设事涉每个人的切身安危,所以在全社会形成了极高的参与热情,各种民间应急基金会、应急专业协会纷纷建立.政府也非常重视社会力量和资金资源的参与,积极建立对口机制接纳,采取扶持和适度让位的方式鼓励发展.

(二)发达国家应急管理的成功举措

１．美国的重大动物疫病防控应急管理网络

这个应急管理网络集中了美国国防部、联邦卫生部、联邦调查局、联邦环境保护局、联邦应急管理局和联邦能源部等最好的政府资源.这些权力单位在重大动物疫病防控应急联席委员会的组织下,不仅提供各类所需资源,而且派出精干人员参与应急管理网络的建设和管理工作,并设立了各类办公室以实现对接.这些资源构建起了一个全方位、多层次和综合性的现代化重大动物疫病防控应急管理网络,成为了美国应对多维度、多领域的突发公共卫生事件的成功典型.[６]

２．英国的“国民健康怎么写作系统突发事件应对计划”

这项计划,是英国卫生部“突发事件计划协作机构”(ＥＰＣＵ)针对英国重大动物疫病防控应急机制的综合框架.在这项计划中,疯牛病、口蹄疫、猪瘟、流感等频发的疫病灾难有了明确可行的公共监测防范机制和网络.[７]

３．法国的Ｓｅｎｔｉｎｅｌｌｅｓ医生网络

这是法国政府和科学界为了加强和完善公共健康与安全的防范体系,专门针对诸如输血污染、疯牛病、增长激素等传染性、流行性疾病导致的死亡情况,所建立的重大动物疫病防控应急监测网络和管理体系.这个医生网络由法国国家卫生和健康研究所负责协调,目前该体系己有 １５００名成员,这些医生通过专门的网站,每周至少汇报一次自己的门诊情况,监测结果由上述研究所汇总、分析、公布.[７]

４．日本全民皆“兵”的防灾救灾教育培训演习机制

日本地质灾害频发,政府和居民在地震应急救治上处于世界前列,其中重要的原因就是对地震灾害的教育培训和演习.他们的具体做法有：在教育方面,日本将培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的一个重要任务.学校为此专门制定教材,设立应急课程,不少学校还对此进行学分考核；在培训方面,日本政府建立了针对不同人群的志愿者组织,向民众普及应急知识和技能,还与、社区医院、各民间电视台等签订协议,委托这些机构参与应急的宣传.此外,日本政府也鼓励社区和民众自主成立防灾救灾团体进行防灾训练,开展防灾知识的教育和活动,如消防团、防火俱乐部等.[８]

三、我国规模养殖疫情应急现状及应急建管矛盾

(一)我国规模养殖疫情应急的现状

从总体来看,当前我国规模养殖量占地区畜禽总量的比例,已由９０年代末的１５％左右发展到目前的２５％左右,少数地区已达４０％[９].规模养殖疫病的爆发规律由原来的周期性、季节性、阶段性、单一性发展成为随气候温湿度变化而变化的无季节性和骤发性、疫病发作反复性、疫病交叉变异性,疫情规模由局部性发展成区域性（甚至全球性）,这种发展趋势使得规模养殖的防疫形势变得愈发迫切.

从养殖主体角度来看,按照规模养殖量的大小,目前我国主要有以下３种防疫模式：第一种是大型和中型养殖场（含养殖公司）.这类养殖场集约化程度高,在基础设施、防疫制度及流程、兽医技术人员、疫苗购写使用等方面都相对完善.这类养殖场与地方动物防疫监督机构的关联关系,主要发生在调运检疫和防疫督查上,地方动物防疫机构在具体防疫工作上基本管不到场方.第二种是小型养殖场.这类养殖场的防疫工作通常是外包给当地的兽医人员,也有些场主参考别的大场或凭经验自己搞防疫,疫苗来源和免疫程序都不正规.第三种是“养殖公司＋农户”模式下的小规模养殖户.养殖公司将苗禽崽畜承包给小规模养殖户饲养,承包户把养好的畜禽按合同要求卖给公司,一旦合同完成,由养殖公司提供的防疫检疫怎么写作也随之中断,剩余的残次畜禽或多养的畜禽则由承包户自己处理.第二种和第三种养殖场为了省钱少麻烦,往往违背防疫法定程序,防疫工作大都凭个人经验自己操弄,结果是既不经济获益,也不科学规范.从对实际的调研情况来看,一个地区的防疫事故大多发生在中小型规模养殖场身上.

(二)我国规模养殖疫情应急现状折射出的应急建管中的矛盾

１．在规模养殖疫情防治应对理念上,存在着疫情应急形势紧迫与落后的防疫现状之间的矛盾

规模养殖发展的形势迫切需要用危机、学习、创新、规范、贯彻、落实等理念加强疫情防控监督管理,国家也三令五申出台了对应的应急条例,但闭关自守、官僚不作为、贪便宜、图省事、谋私利的思想在防疫治理体系中根基较深.即便是利益直接相关的养殖场主们也往往疫情危机意识淡薄,对防控形势和变化缺乏应有认识,不愿与地方防疫部门沟通,不了解防疫新技术,不按科学仅凭经验办事,常常使自己的疫病防控工作陷于被动和落后局面,结果不仅使自己的养殖场遭受损失,也让疫病公共监管机构无能为力,甚至滋生了较为普遍的不作为情绪.

２．在规模养殖疫情应急建管过程中,出现了新旧体制机制转型所固有的矛盾

怎么写作型、学习型和开放型是疫情应急建管的工作方向,这对计划型、官本位的防疫监管体系提出了巨大的挑战.不少地方防疫应急的牌子挂了、规章条例贴了、预案有了,但是人员班子不变,职能照旧.机构体系不健全,机构空壳化严重；预案空泛且不能及时完善和更新；应急教育培训蜕变成开卷考试,应急演练走过场；疫情预警预报成摆设,疫情瞒报、迟报、谎报、乱报甚或阻碍他人报告疫情的现象严重；疫情披露官僚化,智慧真诚应对媒体的少；应急保障资金、物资和技术力量薄弱,难以达到防灾减灾目的；疫情应急指挥行政化；疫情处置标准待完善；调查问责大都是高高举起,结果却是轻轻放下.

３．在规模养殖疫情应急利益诉求中,不同利益主体的诉求急需调和与现实调和机制不健全的矛盾

上级应急监管部门在愈发紧迫的疫情形势下,不断要求改革创新,出台或修订各种政策条例,目的是提高依法防控重大动物疫情的能力.而各级防疫职能部门在有限的资金、技术、人手的情况下,既要加快职能转变应对上级的改革要求,又要面对日渐增加的尖锐问责,还要着手完成现有的防疫检疫任务,压力不小,要政策、要资金、要人手的利益诉求只高不低.规模养殖大户和中户要在大摊子经营上成功,除了指望变幻莫测的市场,余下的就只得靠节省成本出效益.在疫病防控上,他们投入的资金和力量有限,形势一旦严峻就会凸显技术力量不足、检测手段跟不上.这些大中型养殖户除了保证自己系统内的疫情不发或少发,为了更好地发展壮大,会尽可能多地把各种不确定性因素推给养殖小户,尽可能少地承担企业的社会义务.但是,小型养殖场无论是防疫防控技术力量,还是受疫情应急保护的地位都处于弱势.在国家对突发疫情的财政补偿尚达不到这些养殖户的生存要求时,不少中小规模养殖户,为了减少疫情带来的损失,瞒着监管机构和外界,不仅不扑杀灭绝疫死畜禽,反而将病死畜禽私下出售.这既坑害了消费者,又造成了疫病的传播甚至疫情流行,而且给养殖场内外造成了深度污染,致使一个地区的疫情常常是此伏彼起,很长时间得不到控制和消灭.

四、应急管理机制薄弱环节建设的创新

根据笔者在江西、湖南、上海等省市对当前我国规模养殖疫情应急管理机制建管的调研,以及对国内外相关理论研究的认识,下述５个应急机制是亟待创新建设的：

(一)坚持开拓创新,建立健全风险管理及保险机制

在应急事件全过程中,风险管理及保险机制通过调集社会金融资源,以应急脆弱性评估、应急保险开拓和管理、应急风投引入和管理为推手,积极控制和消减应急客体的风险.这个机制运行的目的是“筹集资源,化解风险,集中力量,攻克难关”.

脆弱性评估是对系统受外力影响而发生变化（或损失）的一种仿真评估.在规模养殖疫情风险防范中,做好应急脆弱性评估,有助于在了解防疫系统的结构、功能和发展趋势的基础上发现系统的薄弱环节,为系统修复与否、修复程度和修复内容指明方向.

应急保险开拓和管理是把现有的保险机制进一步开拓,以解决应急资源有限的重要手段.目前我国农业保险（简称农险）的特点是保险市场总量大但单量小、损失率高但赔率低、被保客观要求强烈但保险主观意识淡薄、保险商业模式化难度大但政府财政支持有限.为了有效保障规模养殖投资安全,缓解疫情应急的公共财政压力,完善规模养殖疫情应急系统,我们可以采取下述措施：一是出台优惠政策引导扶持商业保险机构发展农险市场.例如,在税收、金融、保费补贴等方面对商业保险公司开办农险给予政策优惠,同时依法修订保险准入制度,完善农险市场进入门槛.二是积极筹建政策性农险公司.政策性农险公司是公共利益导向的农险市场主要参与者,它对于稳定农险体系将起到基础作用.三是鼓励发展农村互助合作保险组织.这种互助合作保险是农民之间的互助互济,政府为其提供再保险,易为农民接受及地方政府认同.

应急风投引入和管理是针对应急系统内高技术含量部分或符合风投运作特点的部分,依法引入和规范使用风投基金,快速攻坚克难,最终实现双赢.例如,规模养殖集团可以把畜禽出栏交割以期货或期权的方式吸纳风投基金.又如在疫情应急信息管理数据库的采集构建、索引运算技术等具有知识产权价值的模块研发上,吸纳风投力量,快速有效地完成规模养殖应急信息系统的构建.

(二)以系统理念全面构建和完善信息管理机制

信息管理机制是应急的神经系统.健全完善现有信息管理机制的关键是抓好管理信息系统、信息标准及术语体系和信息报告制度的建设.其中,管理信息系统是信息的承载平台,信息标准及术语体系和信息报告制度在实际运行中相互促进、相互提高,这个机制运行的目的是“信息先行、信息完善、信息规范、信息安全”.

疫情管理信息系统是规模养殖疫情信息管理机制的核心和基础.它的建设应该包括疫情应急管理基础信息数据库、重大应急疫情应急预案库、决策咨询专家库、辅助决策知识库、养殖分布信息库、地理气候信息库；以及调度使用这些数据库的疫情报送系统、分析评估决策系统、信息综合控制与调度系统等.

统一规范的信息标准及术语体系是应急系统标准化体系最核心的内容.缺乏标准化、规范化的应急信息标准及术语体系,各种先进的信息软硬技术的实际功能就很难得到切实有效的发挥,给应急工作造成的不仅仅是管理上的混乱,还极可能给应急对象带来毁灭性的破坏.目前,各地各部门内部初步建立了较为统一的信息标准与术语,但与其他部门和地区应急衔接时,信息的相容与通用亟待完善.以简洁、规范、国际联动为要求的全国应急信息标准及术语体系,需要我们对应急管理的各个流程和制度进行系统分析,找出共性最大、基础性最强、联动最密集的信息样本,构建与世界接轨的统一规范的信息标准及术语体系.

信息报告制度包括信息传递规则和信息保密规定.现有的信息传递规则和保密规定在实际情况中已基本执行,但因牵涉地方或部门利益,在规范信息传递方式,拓宽信息报送渠道,做好信息记录备份,依法实现信息共享和适时反馈等方面仍有待提高.通过调研,我们发现为了避免疫情的迟报、瞒报、谎报和乱报现象的滋生,需要进一步对现行的疫情报告程序、报告时限、报告方式等做出具体的规定,明确责任.在此基础上,全面推行疫情管理信息系统的日常使用,运用信息技术手段行政报告制度的局限性和官僚性.

(三)加强动态反馈,健全信息发布及舆情引导机制

信息是现代社会的基本构成元素,为了确实做到“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面”（《国家突发公共事件总体应急预案》）的要求,在应急信息发布及舆情引导机制建设上,要在不引发社会严重负面效应（如恐慌、骚乱）的前提下,最大限度地向社会适时主动发布各类真实可靠的突发事件信息.这既能尊重公众的知情权,唤起公众对应急管理行为的理解和支持,又有利于维护应急监管机构的公信力,使突发事件的治理快速有效,不受干扰.

具体而言,首先是建立信息发布专家评估决策咨询体系.通过公共关系专家、社会学家、业务评估师、媒体评论员等组成的专家组对信息发布与否、发布内容和发布反响的评估作出信息发布报告决策.其次是完善新闻发言人制度.应急事件是个动态不确定的过程,需要新闻发言人不断向社会公众说明危机发展的状况,以便取得社会对应急治理绩效的信心.第三是充分发挥媒体在信息沟通中的桥梁作用.一方面,通过政府网站或机构适时发布应急的信息,树立信息的权威性；另一方面,依法加强新闻管理,通过手机、报刊、广播、电视、网络等大众媒体发布信息.第四是依法加强网络舆论中的正面导向作用.例如,依法加强网络媒体评论员的思想和素质培训,通过网络媒体评论员正面积极和高水平的评论,吸引和主导网友的舆论,引发网友客观正面的讨论.

(四)兼顾科学公平,建立和规范利益诉求机制

在对规模养殖疫情利益诉求专项调研中,我们发现利益诉求机制的建设包涵两个方面的内容,一个是机制的科学性,另一个是机制的公平性.

在利益诉求的科学性建设上,一是要遵守利益系统运行的客观规律和特点,尽可能全面准确地认识把握各个利益体、利益关系、利益形成过程和利益变化规律；二是要严格按照应急机制建设的法定程序,在涉及利益问题的时候,要把合法性审查、专家咨询、风险评估和公众听证,作为制订有关规定的必经程序.例如,疫情应急监管部门和参与部门的职责、范围和权力的规定,各种检疫防控的条例和规定,各类疫苗的研发、采购和使用,诊疗许可制度等.

在利益诉求的公平性建设上,要坚决克服机制建设的部门利益化倾向,创造条件鼓励各个利益相关方共同参与到各类涉及应急管理公平性的问题上来.这既有利于协调各方的利益关系,也便于机制的执行和落实.例如在疫情治理补偿标准上,我们既要考虑到政府公共财政的稀缺有限性,也要关注到规模养殖户的生存发展,还要虑及各级监管部门、参与部门在执行补偿措施时发生的各项费用.

(五)依法加强和深化监察考核问责机制

加快完善监察考核体系,依法强化监察考核机能并实施监察,适时动态考核.在规模养殖疫情应急管理中,首先在各级疫情管理层级中设置监察考核部门,每一级受上级监察部门领导,对上级监察部门负责；其次是依法加强监察考核职能,例行监察考核和随机监察考核相结合,督促约束各级疫情防控机构依法行使职权、履行职责.同时对养殖户主,以检促防,加强检疫监督.

深化问责机制建设.一是强化决策问责制,严肃应急监管体系的责任,实现权力和责任的统一.对那些在应急管理中,“要面子捂盖子”、违反科学决策规定、出现重大监管失误、造成重大损失的,要严格追究一把手的责任.二是厘清突发事件的诱因成因,规范事故问责制,公开客观地进行责任评估,尽可能地避免“天灾人担责”和“替罪羊”等错位责任现象的发生.

[参考文献]

[１]闪淳昌．对我国应急管理机制建设的总体思考[Ｊ]．国家行政学院学报,２０１１,(１)．

[２]钟开斌．应急管理“机制”辨析[Ｊ]．中国减灾,２００８,(４)．

[３]范维澄．国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议[Ｊ]．中国科学基金,２００７, (２)．

[４]曹杰,杨晓光,汪寿阳．突发公共事件应急管理研究中的重要科学问题[Ｊ]．公共管理学报,２００７,(２)．

[５]郭济．和大城市政府应急机制建设[Ｍ]．北京:中国人民大学出版社,２００５．

[６]陈为能．美国公共卫生管理经验的借鉴[Ｊ]．中国卫生事业管理,２００３,(７)．

[７]薛澜．危机管理的国际借鉴[Ｊ]．中国行政管理,２００３,(８)．

[８]刘爱华．中美日突发公共事件应急管理机制的比较研究[Ｊ]．工业安全与环保,２０１０,(９)．

[９]李卫生．加强对规模养殖场的防疫监管工作刻不容缓[Ｊ]．中国动物保健,２００７,（６）．

【责任编辑：陈保林】