网站原创摘 要：中国正处于从传统农业向现代农业转型的关键时期,农业能否成为助推经济进一步发展的推动器,在很大程度上取决于政府制定农业政策取向.梳理了新中国成立以来农业政策的历史演进过程,并侧重分析了改革开放后,政府在不同的经济背景下,把握时代脉搏,适时调整农业政策的各项举措.并在此基础上结合西奥多舒尔茨的农业经济理论提出中国农业政策的发展思路和对策建议.
关 键 词：农业政策；“一号文件”；三农
中图分类号：F322文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）04-0098-02
一、农业政策的历史演进
(一)改革开放前
1958年的政治局扩大会议上,通过了《关于农村建立人民公社问题的决议》,然而,具有乌托邦色彩的人民公社制,从一开始就违背了广大农民的利益.农民彻底失去了对土地的自主经营权,甚至失去了起码的人身自由,从而瓦解了农民拥护集体化的人心基础.人民公社随心所欲地无偿调用社员和生产队的劳力、资金、土地和财产,取消自留地,按劳分配原则遭到破坏,平均主义“大锅饭”泛滥,严重伤害了农民的生产积极性,农业生产陷入困境之中.在这一历史时期,我国的城镇化水平较低,为了大力发展工业,国家通过一系列的农业政策向农业领域索取,以保证工业化、城市化的发展,由此形成了典型的“城乡二元结构”和城乡“剪刀差”经济.
(二)家庭联产承包责任制
1978年冬,安徽凤阳小岗村的村民发起了一场自下而上的农村土地承包改革,中国的改革开放由此拉开了序幕.1982年的“一号文件”,党对迅速推开的农村改革进行了总结,确立了以土地集体所有制为前提,以家庭经营为基础的双层经营体制.此后的四年,又连续出台以三农为主题的一号文件,对农村改革和农业发展作出部署,这就是著名的“五个一号文件”.上述农业产业政策,在一定程度上调动了农业生产者的积极性,为我国农民脱贫起到了重要作用.
(三)工业化进程中的农业让位
随着改革开放的深入、所有制结构及实现形式的多样化,市场机制调节的范围和配置资源的作用越来越大.十三大,提出了“国家调控市场,市场引导企业”的经济体制改革目标.这个目标到了十四大,正式形成了社会主义市场经济理论.于是,作为传统社会主义经济理论和实践模式的又一个基石“计划经济”被突破、被创新.在十五大,以理论的确立为标志,中国实现了对社会主义经济制度和发展理论的飞跃,走出了一条新型的中国特色社会主义经济发展道路.
在工业化与城市化的进程中,农业与工业,农村与城市之间的差距越拉越大.以家庭联产承包责任制为主导的农业政策,在激励了广大群众的生产积极性的同时,也出现了过度分散经营的新问题.国外的先进经验告诉我们,农业要大规模发展必须走产业化、集约化、现代化的大农业道路.此时的中国农村发展明显落后于城市,农民收入远远少于城市,城乡二元经济结构没有缓解,反而更加严峻了.这不仅危害到经济发展的效率问题,更加危害到社会的公平与稳定.农业政策的改革势在必行.
二、新形势下的农业发展路径
中国是农业大国,城乡二元结构特征非常明显,根据二元结构理论和国外发展经验表明,中国要想继续取得经济发展和社会全面进步,必须消除二元结构.而在社会资源相对不足,物质基础还不够坚实的情况下,如何处理工业与农业,城市与农村之间的关系,就成为中国政府要面对的历史性课题.
从2004年开始,再次发布以三农为主题的一号文件.这是党和国家的重大战略决策,也是当代农业发展进入全新的历史时期与全新的发展阶段的重要标志.从社会经济发展水平与物质条件讲,新世纪的中国已经完成了“温饱”和“小康”两步发展战略目标.国家和政府有条件、有能力拿出更多的财力投入到农业生产发展、农村基本建设、农民生活改善方面.
根据西奥多舒尔茨的农业经济理论,我国已经发展到现代农业的中级阶段（见表1）.“工业反哺农业,城市带动农村”,“统筹城乡发展”的条件已经基本具备.
2004-2005年惠农政策集中出台,2004年一号文件,以促进农民增收为主题,2005年一号文件,以加强农业综合生产能力建设为主题.十六届五中全会后,2006年和2007年又提出了“推进社会主义新农村建设”的一系列方针政策.2008年一号文件将工作重点转向农业基础建设与促进农民增收问题.2009年在国际金融危机的背景下,提出保持农业农村经济平稳较快发展的强农惠农政策.2010年一号文件提出了“城乡统筹发展”,这是在2008年提出的“城乡社会一体化发展”的进一步延伸.调整后的概念是基于城乡产业、功能定位的科学表达,既要统筹发展又避免了简单雷同.2011年的一号文件,制定和出台了一系列关于加快水利改革发展的新政策.2012年一号文件聚焦农业科技,提出持续加大财政用于三农的支出,改善农业科技创新条件,着力抓好农业科技创新,加快农业机械化.2013年更加重视农业经营体制改革,尤其是生产关系的改革.在坚持农户作为农业生产经营主体的基础上,创新发展专业大户、专业合作社、农业产业化等生产经营形式.过去一直提“支农”,后来提“支农惠农”,党的十七届三中全会科学地表述为“强农惠农”,现在又提升到“强农惠农富农”.这是以工补农、以城带乡方针的细化实化,是强化农业基础、惠及农村发展、富裕农民生活的精炼表述和精辟概括.
三、未来发展思路及政策建议
当前及今后一个时期,中国经济仍将处于转型期,继续向工业化、城镇化、市场化迈进.在次贷危机和欧债危机的双重影响下,国际经济形势持续低迷,中国经济的传统“三驾马车”中的出口正在萎缩,依靠投资拉动的增长模式也受到诟病,我们不得不更加注重内需,尤其是广大农村的内需.
加大公共财政支持力度政府作为公共部门,在制定经济决策时,要综合考虑各方面的因素,坚持效率优先,兼顾公平和稳定的原则.在调整资源配置和收入分配格局的过程中,进一步加强政府对农村公共产品的投资,加大国家财政对农村社会事业发展,尤其是在教育、卫生、科技、社会保障等方面的投入,逐步建立和完善城乡、区域间均等化的财政管理体制.学习国际先进经验,建立政府间合理的分担机制,使和地方财政共同支持农业和农村经济的发展.进一步完善现行税制,逐步实现城乡税制的统一,彻底消除城乡“二元”税制结构.
(二)转变经济增长方式,努力开拓农村市场
中国幅员辽阔,内部各个地区差异很大,既有北京、上海、深圳这样的一线城市,又有中等发达地区,在中西部还有广大尚有待于开发的贫困地区,国内贸易的潜力还没有完全发挥出来,我们应该充分挖掘农村等落后地区的巨大需求潜力.当然在这个过程中,还有很多问题需要进一步解决,比如：千方百计增加农民收入,解放农民落后的消费观念,倡导合理健康的消费理念；逐步健全农村市场,完善农村市场流通体系；加强农村金融支持力度,开拓农村消费信贷市场等.
缓解农村劳动力就业问题随着工业化和城镇化的脚步加快,农村剩余劳动力向城镇转移成为关乎国民经济宏观全局和现代化进程的重大战略问题.近年来,农民工在就业、公共怎么写作等方面已经得到一些政策支持,但仍然有很多问题需要进一步解决.政府应当采用城乡兼顾、适度控制的方式,引导农民有序的流动.并且,进一步加大户籍改革力度,完善劳动力市场管理,以保持农村乃至整个社会的稳定.