河南省食品安全法律保障途径探析

摘 要：食品安全事关民生,今年来,河南省的食品安全问题层出不穷,不仅让消费者深受其害,而且,也使得政府的公信力遭到了质疑.河南省食品安全的法律保障在加强向关立法的同时,要注重执法,突出抓好食品安全监管的协调工作,加大处罚力度,促进食品安全法律保障水平的不断提升.

关 键 词：食品安全法律保障监管

河南省作为我国人口大省和农业大省,在食品安全保障方面肩负重任.河南省目前的食品安全法律保障缺乏完整的法律保障体系,食品安全执法力量薄弱,所以,在今后较长的一段时间里,应当进一步完善食品安全法律保障体系,提高执法力,规范食品安全监管.

一、河南省食品安全法律保障的现状分析

(一)河南省食品安全法律保障的必要性

河南省地处中原,良好的地理条件奠定了其农业大省的位置.河南省以占全国1/16的土地,生产出了占全国1/10以上的粮食,占全国1/4强的小麦,不仅养活了全省近1亿人口,而且也是粮食和食品输出省之一.另外,河南省食品的加工业也发展迅速,其食品工业经济总量稳居中西部之首,成为河南省工业第一大产业.就这个意义而言,河南省的食品安全状况不仅仅是关系本省人民的健康,而且还影响着全国广大地区人民的健康,河南省食品安全问题,具有重要的深远意义.

然而,在河南省境内近期出现的地沟油、检测酒、检测小磨香油问题,郑州北郊地下非法生猪屠宰场私屠滥宰,大量批发未经检验的猪肉、加工注水肉和病害肉的违法行为和涉及我省漯河、周口等地区的事件,已经深深地影响到了人们的生活和社会安定.

食品安全仅依靠道德规范来约束已经无法达到安全的效果,因为这和企业追求利润最大化的本性相违背.正如马克思所说："如果有50%的利润,资本就会铤而走险；为了100%的利润,资本就敢践踏一切人间的法律；有300%以上的利润,资本就干犯任何罪行,甚至去冒绞首的危险".当社会秩序受到严重威胁的时候,那么法律就产生了,法律是保证社会机制正常运作的底线.因此,河南省食品安全问题的规制,除了靠企业自律、消费者辨别等道德规范来规制的同时,更重要的是,必须由法律来矫正食品安全的违法行为,以保障人民的利益.

(二)河南省食品安全法律制度的现状

为了保障人民能够吃上放心的食品,河南省各级政府高度重视食品安全问题,把其放在了非常重要的位置,并采取了一些列有针对性和行之有效的措施,以加强食品安全保障工作.

在《中华人民共和国食品安全法》的指导规范下,河南省结合实际,对食品安全标准、农产品生产、农产品市场准入、监督检查和法律责任等内容进行了比较具体的规定,相继颁布颁布和修改一系列法规和条例,来规范食品质量,仅2012年,河南省颁布的法规和条例就多达十多项,主要有：《河南省食品安全奖励办法（试行）》（2012年2月）、《河南省食品安全事故应急预案》（2012年4月）、《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（2012年7月）、《河南省商务流通领域食品安全工作实施方案》（2012年10月）、《河南省食品安全地方标准管理办法》（2012年11月）、《河南省餐饮怎么写作食品安全监督量化分级管理等级评定办法（试行）》（2012年12月）.这些法规和办法的颁布,有效的缓解了河南省食品安全问题的严峻性.

河南食品安全监管体制上,食品安全的监管目前是由河南食品药品监督管理局来负责.根据《河南省人民政府关于印发河南省食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（豫政办〔2009〕88号）,其主要工作职责有：贯彻执行国家药品、医疗器械、保健食品、化妆品和餐饮怎么写作环节食品安全监督管理的法律、法规,参与起草相关地方性法规、规章草案和工作规划并监督实施；负责餐饮怎么写作许可和安全监督管理；负责保健食品审核、报批、备案和监督管理工作；负责化妆品、药品、医疗器械的监督管理；组织查处餐饮怎么写作环节食品安全和药品等研制、生产、流通、使用等方面的违法违规行为等工作.下设食品安全协调处、食品安全监察处、安全监管处等部门来负责食品安全的协调和监察,统领河南省的食品安全监管工作.河南省县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责,县级以上地方卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在各自的职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作.

二、河南省食品安全法律保障存在的不足

(一)食品安全法律体系尚不健全

由于我国食品安全法没有将食品安全建立在全部食品产业链条上,食品安全法律体系的广度不够,具体标准和法规的制定上也就显得不够协调和系统.具体表现在：调整范围狭窄,监管存在着盲区,社会监督缺失,对食品安全违法犯罪震慑力不够,与《产品质量法》、《刑法》等内容那个上存在着冲突,比如《食品卫生法》规定违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪（结果犯）,而《刑法》则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪（危险犯）,法律规定的不统一,往往会造成执法的矛盾与冲突,从而弱化了法律的威严和惩处力度.河南食品安全的法律体系是根据我国食品安全法律体系而建立的,所以,也存在着法律体系不健全的现象.

(二)多头监管体制凸显监管窘态

根据《食品安全法》的规定,国务院卫生行政部门会同国务院其他有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定.而对食品安全的监管进行了分段管理：国务院卫生部门承担食品安全综合协调职责,国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品安全生产、食品流通、餐饮怎么写作活动实施监督管理.换句话来讲,这种监管体制是由卫生行政部门制定相关的食品安全检验标准和项目,由其他监管部门按照此标准和项目进行执行.河南食品安全的监管体制也是如此,这种监管体制,看似没有破绽,但是却形成了一个单项的信息流动.如果卫生部门没有制定相关的食品安全标准和项目的话,那么作为监管部门在执行中就缺乏依据,另外,卫生部门现有的食品安全标准和项目,主要针对的是食品的成品,而对食品原料、加工乃至流通环节的相关标准的制定权则分流到了相关的部门,出现了标准繁杂、或者没有标准等现象,所以,对于监管部门也就无法对"从农田到餐桌上"进行无漏洞的监管.这种多头监管的体制使得监管体制出现了盲区和交叉并存的窘态,给消费者在食品消费上带来了安全隐患.（三）食品安全执法不力

食品安全监督执法队伍力量薄弱,执法水平还需提高,据笔者调查,河南省目前的食品安全管理部门多而繁杂,主要由有食品药品监督管理局、农业局、质量监督检验检疫局、卫生局、商务局、工商行政管理局、局等多个部门,而且各个部门下设若干个分支机构,加上县级以上地方各级食品管理部门,他们在食品安全领域按照不同的法律法规履行着各自的执法职能.这些管理部门及其庞杂,导致了目前河南食品安全执法领域执法主体众多,职能交叉,权责不清的现象发生.一些地区的工商、卫生、质检等职能部门存在"无事抢着管,有事躲着跑"的现象,特别是对于一些小作坊、小企业进行"温柔"管理,有时候,出现大规模食品安全事故时,责任追究会出现"法不责众"的怪圈.由于执法主体众多,分段管理,也常导致各执法主体缺乏应有的沟通,出现执法重叠交叉、重复性惩罚的现象,造成执法效率低下.除了执法主体众多之外,另外,食品执法队伍力量也相对比较薄弱.据调查,河南省有的地方专职从事食品安全监管的工作不足50人,其中卫生9人左右,工商20人左右,质检5人左右,农业5人左右.执法人员相对较少,而且遍布分散,造成了食品监管不力,审核法证不严,责任追究不落实,无法进行有效的监管.

三、河南省食品安全法律保障途径的探析

(一)完善食品安全法律制度

针对食品安全法律体系不健全的特点,我省必须完善食品安全法律制度.首先,在确立《食品安全法》基本立法地位的基础上,对各类食品的源头、流通、使用等整个环节进行单独立法.建议全国人大及其常委会制定全国统一的食品安全法律,以消除各个地方各类食品安全法律法规之间的矛盾.其次,我省需要根据《食品安全法》,确立统一的食品安全标准,以解决同一食品出现不同的标准,利于对食品生产和销售进行统一的监管.最后,我省还需要完善食品安全法律责任体系.加大对违反食品安全法的违法人员的处罚力度,在刑罚适用上,适当增加刑事责任.同时还要强化食品安全监管机关及其工作人员的责任机制,增加其行政法律责任.

(二)探索食品行政执法资源的优化整合

目前,河南省食品安全监管体制采取多头监管,各部门在各自的区域内,进行执法,但是,食品安全是一个复杂的工程,它涉及到食品的最初来源、加工、再加工、流通、销售到餐桌的全过程,每个环节都需要部门的监管,这不仅需要多部门在各自的领域内严格认真执法外,更多的时候,是涉及到多个环节的监管,所以我们需要整合食品行政执法资源,加强多个部门综合执法、联合执法.目前,河南省政府已经设立了河南省食品安全委员会并在地方市、（区）县也建立了相应的食品安全委员会,对食品安全工作统一协调和统筹规划,但目前的食品安全委员会,一般是政府的下属机关,但深究起来,食品安全委员会的领导都是,实际上,其协调作用非常有限,具体实行执法监督、日常监督管理的,还是各部门的人,各部还是听从各部的指示.在当前食品安全问题严重的情况下,强化协调机构,加大执法力度,能短期见效,但要效果真正持久,还需要其他的制度安排.因此,笔者认为,食品安全委员会不仅要发挥其协调的作用,更应提高其地位,发挥实际性的宏观监管作用,解决多头管理的问题,逐步实现食品安全行政垂直管理的模式,改变群众眼中的"八个部门管不好一头猪"的状况,实现从农田到餐桌的全过程监管,提升行政的效能.

(三)提升食品执法整体素质

在河南省食品执法领域内,执法力量薄弱,人员不足的问题,笔者认为要加大执法力度,系统地食品安全的执法困局,要健全执法机构,切实抓好队伍建设,保证执法人员的质和量,有工作机构,有组织领导,有专人负责,有明确职责；发现食品安全违法犯罪活动始终保持严厉打击的态势,对食品安全违法为题,要从严判决,加大违法成本.我国刑法修正案（八）规定,对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑点从"拘役"提高为"五年以下有期徒刑"；致人死亡或者有其他特别严重情节的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑.此修正案不仅加重了处罚力度,提高了经济上的操作空间,而且还单独列出了食品安全监管部门渎职的刑事责任.所以,执法队伍要提高自己的法律意识,公平、公正的执法.在执法的过程中,要大力宣传食品安全法律法规,教育从事食品行业的生产者,销售者等人群,认真执行食品安全法,提高受监管对象对食品安全法律的意识.

综上所述,河南省食品安全法律体系目前还尚不健全和完善,探索河南省食品安全法律保障途径,不仅要从立法层面上下功夫,同时还要注重食品行政执法资源的优化整合,不断的提升食品安全执法的整体队伍,以保障消费者的合法权益.