环境行政的方向―管制到治理

摘 要：在环境行政领域,我国一直以传统政府管制理论为支撑.然而,政府失灵、公权力与排污者的利益共谋、政府单纯追逐经济效益等问题,使得环境行政走入了困境.另外,在经济全球化、化的影响下,我国的行政体制一直在探讨改革的方向,作为国家行政的一部分,环境行政当然也面临着行政模式转向问题.

关 键 词：环境行政；管制；治理

一、我国现行环境行政模式的不足

(一)环境行政管制主体单一化,导致政府失灵

因为环境问题本身的外部性,非排他性等特性,仅靠市场调节不能满足环境发展的需要.因此,有国家和政府对环境行政问题进行干预是必要的,也是环境问题本身的要求.但是这并不代表环境行政只有政府来一手包办,这样有可能会出项一系列问题.

第一,虽然国家和环境行政部门可以通过制定法律法规和行政决策对环境问题进行管理,对可能出现的环境问题进行预先规制,以达到预防环境问题的目的,但是环境问题是瞬息万变的,新的环境问题也在不断的出现,而法律以及决策的确定性和滞后性却限制了行政部门,导致行政模式僵化,很可能无法解决新出现的问题.

第二,实行管制模式,由政府作为单一主体,不能对其作出有效监督,存在政府越位的情形.当出现新的环境问题时,在已有方式不能解决的情况下,政府会运用自身的权力来解决,但政府毕竟不是环境问题的最终承担者,也很难完全从公众的角度来看待问题,其所采取的解决方法未必就是最正确的,最符合实际的,甚至极端情况下会出现适得其反的结果.

第三,政府利益公众化.近年来,我国地方政府为了自身的经济发展和利益,以牺牲环境为代价的例子比比皆是.政府的权力是由公众赋予的,但是政府在作出这一决策时并没有考虑到公众的利益诉求.

(二)信息不对称,环境行政模式单向化

一方面,环境问题并不像其他的社会问题,其中有时候会参杂着很多专业的技术问题,需要出具专业的检验报告,但是对于这些问题,即使是受过高等教育的人也未必会全部了解,更何况大多数公众.另一方面,环境行政采取管制模式,由政府来实行,所有的信息都由政府来公布,其为了自身利益,难免会"去其糟粕",而公众很难得到第一手的资料和最完全、最真实的信息.信息、专业知识是自上而下的从行政机关流向公众,这就决定了公众的信息注定与政府不对称,不能完全了解环境信息.

二、治理模式的优越性

"治理"一词于1989年由世界银行首次提出,现在其被广泛运用于各个学科.对于治理这一概念的界定还没有统一的标准,但是学者们还是获得了一定的共识：第一,治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体,治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二,治理中的权力运行方向发生了变化,从单一向度的自上而下的统治,转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三,形成了多样化的社会网络组织,从事公共事务的共同治理；第四,政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变.将其运用在我国环境行政模式上,能够有效弥补我国现阶段环境管制的模式的不足,克服环境行政双失灵的问题.

(一)克服政府失灵

在治理模式中,第一项就是改变政府组织唯一治理主体的地位.在环境行政中将公众,非政府组织等现在被边缘化的群体和组织引入环境行政中,既能让决策者了解环境问题最终承担者的利益诉求,也可以引入对政府的监督机制,有利于解决政府滥用职权的问题,解决政府缺位,越位等政府失灵问题的困扰.另一方面在新的环境问题出现时,公众和非政府组织的加入有利于在第一时间对环境问题作出恰当的应对,改变管制模式僵化的现状,在遇到环境问题时能够采取灵活的解决方式.

(二)克服市场失灵

治理模式不仅能够克服政府失灵,同时也能够克服市场失灵.由于环境资源很多都具有非排他性,所以很容易产生"搭便车"的现象.另外,环境具有外部性,包括正外部性和负外部性,正外部性表现为环境资源所带来的效益,负外部性最典型的表现就是环境污染,市场竞争的情况下自然会选择趋利避害,追求效益,逃避环境治理,这都是环境问题市场失灵的表现.

正因为存在市场失灵的问题,环境行政不能离开政府,需要政府的合理干预；又因为存在着政府失灵的问题,所以不能让政府成为唯一的主体,需要各方合作,这样才能够克服环境行政双失灵的问题.治理模式恰恰符合了这一需求.

三、从管制到治理的转变路径

(一)引入公众参与制度

公众参与环境行政是法治理论的贯彻,环境行政中的环境影响评估在制作与审查中应当给予相关利害人表示意见的机会,可以满足国家基于行政程序中赋予相关当事人的知情权和听证权.同时,公众作为环境问题的最终承担者,也有权利参与到环境行政中.更重要的是,公众在治理实践中获得的对公权力能力的情感心理和客观认知,它构成了对公权力运行方向的限制,有利于监督政府的环境行政行为.

在引入公众参与的过程中需要解决的问题是不能让公众参与形式化.因为公众对于环境问题涉及的广度与深度了解程度不一,与其调查、分析和统计等专业性要求相符程度不同,很可能出现集体无意识的情况,最终无法达成共识,导致公众参与不具有实质功能.因此,要对公众参与环境行政制定相应的规范,保障公众参与的有效性.

(二)引导公民及非政府组织自治能力的提升

在中国传统政治的影响下,公众习惯于依赖政府的统治,公民社会尚不成熟.公众往往关心的是他们从环境中获得的利益,而忽略了保护环境的义务.因此,政府要积极引导公众提高自身的自治意识和自治能力,从而发挥更大的作用.另外,在环境治理中,非政府组织等自治机构作为环境自治的最主要力量,其发展的成熟度直接决定了公民环境自治能力的强弱.对于非政府组织进行有效的性质定位和职能划分,加强法律保障,是引导公民提升自治能力、促进环境社会自治的最有效途径.引导"自治"能力的提升,还应开展宣传,加强公众环保意识,鼓励公众参与环保事业的热情.当然,政府在对社会自治资源予以支持的同时也要对其进行监督,防止自治组织侵害公众利益,甚至侵害更大的公共利益.

(三)平衡环境行政权和环境自主权的地位

环境行政权与环境自治权必须相互平衡,才能保证治理模式的合理运行.如果环境行政权过于强大,很可能侵害相对方利益,过分剥夺环境自治、自主范围的权力；另一方面,无法形成相互制约的机制,自治机构无法与环境行政权主体进行博弈.第二,环境行政权过于弱小而环境自治权过于强大.环境行政权主体缺乏环境管理的必要手段,政府软弱无力,极易导致对现有秩序更为严重的破坏.

重视环境行政权的同时仍要对环境行政权进行必要的限制,防范其扩大化导致管制行政；鼓励环境自治权的同时也要对环境自治权进行必要的监督,防范其恣意化导致秩序混乱.要让二者的关系达到一个平衡点,并促进二者相互配合,才能真正有利于环境行政治理模式的发展.