行政法理基础述评

摘 要：行政法理论基础是行政法领域的重要问题.本文旨在通过比较分析方法对此一问题进行研究,并以此为基础,对我国相关理论学说进行客观评价.

关键字：公共权力论、公务论、控权论

一、引言

行政法理论基础是行政法体系中的核心部分,它直接决定了一国行政法的存在价值与发展方向.英、美、法等国在这一问题上的研究,对指导我国行政法治建设和行政法学研究具有积极意义.有鉴于此,我希望通过对中外各国理论基础学说的述评,加深对这一问题的理解.

二、法国行政法的基本观念

(一)公共权力论

在19世纪绝大部分时间以内,法国行政法院以公共权力作为适用行政法的标准.理论界认为行政机关活动可以分为两类：一为行使公共权力的行为,称为权力行为（actesd'autort谡饫嗷疃校姓夭扇∶詈徒狗绞叫卸U饫嘈形视眯姓ǎ苄姓ㄔ汗芟健A硪焕辔挛窆芾砘疃莆芾硇形ctesdegestion）.在这类活动中,行政机关和当事人处于平等地位,采取合同方式行动,主要适用于私产管理行为.这类行为受私法支配和普通法院管辖.国家在采取管理行为时,是一个法人国家,在采取公共权力行为时,是一个公共权力国家.这就是"公共权力论"学说的主要内容.

"公共权力论"学说的局限性在于,首先,权力行为和管理行为的界限不易确定.其次,同一国家的性质分为两个完全不同的方面,不科学.最后,这个学说限制行政法只适用于行政机关行使权力的行为,缩小行政法的范围.

(二)公务论

权限争议法庭1873年2月8日在布朗戈（Blanco）案件的判决中,提出公务观念作为适用行政法的标准.波尔多大学教授L.狄骥（L.Duguit）根据行政法院的判例建立"公务论",作为行政法的基础.所谓公务就其实质意义而言,是指为了满足公共利益的需要,必须由行政主体加以组织或管理的活动."公务论"认为组织和执行公务是行政法的基础,决定行政法的适用范围.

"公务论"在第二次世界大战以前,大致符合实际情况.它比"公共权力论"更能说明行政法的特点和决定行政法的适用范围.但是第二次世界大战以后,出现很多新的情况,导致公务学说在很多情况下不符合行政法的实际.公务学说遇到的困难主要有以下几个方面：

1.国家大量从事经济和工商业活动.这些活动很多时候也是为了满足某方面公共利益的需要,称为经济公务或工商业公务.然而大都不适用行政法而适用私法.

2.政府鼓励私人从事公益事业.私人的公益活动虽然不是公务,也往往得到行政法上的某些地位.

以上的情况表示有的公务不适用行政法,有的不是公务的活动也可能适用行政法.公务学说不能说明全部行政法的基础.

三、英美行政法理论基础

(一)控权论

在英美法系国家,行政法理论基础的主流学说是控权论,即认为行政法是一种控制行政权的程序和方法的法.英国学者韦德（H.Wdae）阐明了控权论的基本观点.他说："对行政法的定义,首先,可以概括地说,是关于控制政府权力的法律.这是问题的中心."他认为,任何权力总是有被滥用的可能,因而它们都应受到法律的限制.

与英国行政法学界一样,美国行政法学界也主张控权论.美国行政法学的始祖古德诺（FrankJ.Goodnow）指出："行政法是管理政府行政首长与各行政当局,判明各行政当局的能力,并对其侵害个人权利的行为予以补救的法."以后的美国学者多持此观点.

控权论所说的行政法,无论是从内容上看还是从发展史上看,并不是大陆法系国家和我国所说的行政法,而属于宪法的范畴.在英国,并不存在如大陆法系区分公法和私法的文化传统和法学理论,也没有由此将导致的法律适用错误的危险性.于是,英国人对远从欧洲大陆传来的"行政法",就从本国的文化即"补救法"而不是从大陆的文化即"权利法"的角度加以理解,认为行政法就是由"行政法院"加以适用的行政程序法或行政诉讼法,并将其套用在英国已有的、控制行政权的程序性法律规范上.这些控制行政权的程序性法律规范,就成了英国的"行政法".

(二)利益代表模式

理查德斯图尔特在《美国行政法的重构》一书中,针对20世纪中后期开始的行政法的新发展,提出了"利益代表模式"之说.利益代表模式是对行政法之传统模式的一个根本性变革,其核心精神在于,"行政法的功能不再是保障私人自主权,而是代之以提供一个政治过程,从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表."利益代表模式所要解决的问题是,如何提供一种机制,使得各种受影响的利益在一种类似于立法过程的方式下得到平等的考虑并综合地加以协调.为了实现这一点,就必须认真考虑：如何有效地组织相关的利益代表,使得受行政决策影响的利益能真正获得代表,以及如何保证管制机关在政策的制定或选择过程中公平、合理地考虑各方面的利益需求,而不是不公平地偏向有组织的利益,对未经组织的利益缺乏回应.

四、我国关于行政法理论基础的研究

我国行政法学界关于理论基础的研究也相当深入,现举其中有较大影响的学说进行评价.

(一)公共权力论

"公共权力论"的基本观点是：国家权力是同人民大众"分离"的权力,行政权力当然也是这样一种权力.作为公共权力它是人民的、社会的权力,但它又凌驾于人民大众之上、社会之上,这本身就是一个矛盾,而且是国家权力的因而也是行政权力的根本矛盾.正是由于国家权力、行政权力的这种矛盾性,因而它内在地要求予以法律规定和调整.所以,权力和法律是不可分割的,任何公共权力都需要运用法律予以规范,任何公共权力在行使中形成的社会关系总需要通过法律的手段来加以调整.

公共权力论似乎力求建构一种统一的、可适用于不同国家、地区以及不同历史阶段的行政法理论基础.无论行政法在不同场域或不同时间有怎样的差异,皆可落足于统一的公共权力论之上.这种努力的结果,偏离了行政法理论基础研究最早形成的类型论进路.在公共权力论的视野中,行政法理论基础不再有不同的类型；那种通过类型之间的比较,来获致对不同场域或不同时间行政法特性之认识的意义,也就基本丧失了.

(二)平衡论

平衡论是我国近年来出现的一种观点,它的基本含义是：在行政机关与相对人的权利义务关系中,权利义务在总体上应当是平衡的,这既表现为行政机关自身权利义务的平衡,也表现为相对人一方权利义务的平衡；既表现为行政机关与相对一方权利的平衡,也表现为二者义务的平衡.

然而,平衡论作为我国行政法的理论基础仍然不够完备.首先,它没有体现出行政法区别于其他部门法的最主要特点,即在行政法律关系中双方主体地位的不平等性.它所着眼的整体平衡带有更多的主观色彩；其次,它具有实证意义上的欠缺性,缺乏具体的对应物；最后,它没有反映出我国社会实践对行政法所产生的影响和需求,即行政法需要向以怎么写作目的为核心的方向转移.

五、结语

总的来看,行政法理论基础各家学说,除了需要经受检验以外,为保持学说的持久生命力,还应当时刻关注行政过程和行政法的新变化,并将这些新变化纳入其体系之中.当然,这种可容纳性必须以保持学说的核心观念和主张的一致性和自洽性为前提.同时,在建构我国行政法理论基础时,西方学说只能是我们的参照,如果忽略国情及文化差异,试图从西方学说的发展演进中求得一个所谓的隐藏于各国行政法背后的真理,并以此作为指导,则必定要犯一个方法论上的错误.因此,我国的理论研究必须结合本国国情和当下社会现实.