检验“免费午餐”

点赞:32131 浏览:152988 近期更新时间:2024-03-12 作者:网友分享原创网站原创

2300万农村儿童营养改善计划,160亿政府投入,收效如何?

2013年5月,启动于两年前的“农村义务教育学生营养改善计划”,到了接受检阅的时刻.

“农村义务教育学生营养改善计划”,又称“免费午餐”,由中国发展研究基金会发起,先在广西、河北等地进行供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性.研究成果得到了领导的肯定.终于,高层决定,从2011年秋季学期起,财政投入160亿元,为全国680个贫困县、10万所农村义务教育学校里的2300万学生,提供每人每天3元的补助,用于免费午餐.

2012年,中国发展研究基金会正式接受政府委托,对供餐计划进行评估.这也是中国第一次由非盈利组织对政府的重大民生项目进行公开的绩效评估.评估持续了半年.其结论表明:“免费午餐”可以大大改善贫困地区学童的营养状况,促进身体和智力发育,有助于阻断贫困的代际传递.但项目的可持续性亟需更有力的制度保障.

评估结果还显示,地方政府的重视程度决定着项目成效.报告明确提出,应把保障学生基本营养放到与普及义务教育同等重要的位置,这是政府不可推卸的责任.营养改善计划作为民生工程的一部分,对农村儿童的发展起到重要支持与保障作用.正如中国发展研究基金会秘书长卢迈所说:“儿童贫困将导致其未来人力资本巨大损失,形成贫困代际传递.”

160亿元财政补贴,能否改变2300万贫困孩子的命运?

为了评估“农村义务教育学生营养改善计划”的成效,中国发展研究基金会历时近半年,对项目覆盖的680个贫困县进行了问卷和实地调研,并于2013年5月中旬完成了调研报告.

6年前,当中国发展研究基金会的工作人员第一次来到广西都安、百色的时候,眼前的场景令他们惊讶:寄宿学校没有食堂,孩子们每日两餐,都是白米饭加上盐水黄豆,顿顿、如此.学生的维生素摄入含量奇低,普遍营养不良.

这绝不是个案.

基金会随后花了两年多的时间,在广西、河北的十余所农村寄宿制学校展开供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性.研究的结果最终得到政策的支持.

2008年,中国提高了农村寄宿制学校贫困学生的生活补助标准,以期改善学生的营养状况.

然而,这笔资金并没有彻底改变孩子们的境遇.为评估政府投资效果,2010年,基金会又选择了四个国家级贫困县开展调研.结果令人遗憾.接受调查的学生中,72%的人上课期间有饥饿感,其中每天都会有饥饿感的高达三分之一.

此轮调研的结果,经过传统媒体、微博的发布而为社会广知,并形成新一轮民间行动.“免费午餐”等公益项目得到公众广泛支持.民间合力,推动政府出台正式的“农村义务教育学生营养改善计划”.

从2011年秋季学期起,财政投入160亿元,面向全国680个贫困县、10万所农村义务教育学校里的2300万学生,提供每人每天3元的补助.

这笔钱到底用得怎么样?

2012年,中国发展研究基金会正式接受政府委托,再一次对供餐计划进行评估.这也是中国第一次由非盈利组织对政府的重大民生项目展开公开的绩效评估.

结果可喜.调研结果显示,孩子们的饥饿感已有大幅度下降,以前实行两餐制的农村学校,已经全部改为三餐制,其中有超过1300万的学生在学校能够天天吃到肉.贫困地区学生的低身高与低体重比率有明显下降,家长与学生对营养改善计划的满意度均超过95%.

但项目的落实仍有不足.评估报告发现,有超过45%的学校采用采购成品加餐或课间加餐的形式,其营养效益不足食堂供午餐的三分之一;23.23%的学校还不具备食堂供餐的硬件条件.配套资金不到位,教师激励机制不足,长效监督机制仍待建立,更是普遍问题.

民间评估,仅是中国公共决策追求效取强化监督的第一步.学生营养改善,也仅是儿童发展早期干预的第一步.中国发展研究基金会秘书长卢迈指出,投资贫困地区人力资本,乃是阻断贫困代际转移、弥合城乡鸿沟、扭转社会失衡最有效的方式.包括贫困地区母婴营养干预、学前早期教育与信息技术普及等一系列议题,仍待进入公共议题.

官民合作的决策、监管机制,基于科学试验与量化评估的政策执行方式,当以营养校餐为始.

被忽视的儿童贫困

儿童营养干预,早已是国际反贫困领域的热点议题,但在2006年前,中国却少有本土机构关注中国儿童的营养问题.

“说来也奇怪,这么大的事情怎么会没人注意到.”中国发展研究基金会秘书长卢迈回忆,很多家长的态度总是,“给你白面馒头吃,还觉得亏了?”一些地方官员也不觉得是个问题,“我小时候还不是这么过来的?”直到去中西部地区寄宿制学校推广,过去被掩藏在各家各户的儿童饮食、营养问题,才集中暴露出来.

彼时,中国发展研究基金会正在准备一本名为《在发展中消除贫困》的报告.学者们查阅了大量国际学术文献,发现多家机构的研究均显示儿童营养对于反贫困的重要性.世界银行即认为,发展中国家由于营养不良造成的智力障碍、劳动能力丧失、免疫力下降以及各种疾病造成的直接经济损失,约占国民生产总值的3%~5%.投资儿童营养,是从根本上减少贫困的路径.

基金会的学者们前往美国预算与优先政策中心(CenteronBudgetandPolicyPriorities)参访时,看到该中心也正在对美国校餐补贴政策的调整进行论证研究.这让基金会开始关注,中国贫困地区儿童的营养状况究竟怎么样?

当时,中国学界仅有对5岁以下儿童营养状况的研究.基金会决定自行调研,以获得一手数据.

2006年底,他们首先在广西抽取了四所寄宿制学校进行测评,发现孩子们的饮食根本不能维持健康生长的基本要求――如维生素A的摄入量仅为推荐量的4%~6%,维生素C的摄入量为零.尽管只是黄豆米饭,一个孩子的食品支出,却占到了当地人均纯收入的60%.“上个世纪80年代常见的、一家人轮着穿一条裤子的贫困景象,确实已经很少见了.”卢迈感叹,现在的贫困,是营养的贫困,“孩子一年到头吃不到一两次肉,发育迟缓、普遍贫血.中国经济发展到现在,贫困地区的孩子还这样,不应该.”

营养的贫困,对中国的发展究竟意味着什么?

长期从事中国农业经济和农村发展研究的美国斯坦福大学教授ScottRozelle对此有专门阐述:中国要避免“中等收入陷阱”,必须要有受过良好教育的高素质人才支持社会经济的转型.在中国农村贫困地区,只有40%的人上过高中.除了高学费门槛,在中国竞争激烈的教育体制下,贫困地区的孩子考不上高中.老师素质差、设备简陋、课程设置不合理等都是原因,孩子的营养健康问题更是核心.

Rozelle带领的团队――农村教育行动计划(REAP)在中国西部地区的调研,与中国发展研究基金会的发现一致.2008年,REAP在陕西抽样了4000个学生,39%的学生贫血,正源于没有肉吃营养不良导致的缺铁.贫血的结果便是学生注意力不集中、精力不足,阻碍智力发育.此外,11%的孩子近视,但每20个孩子里只有一个有条件戴眼镜;还有40%的孩子有寄生虫感染.“吃不好,视力不好,自然会影响他们的学习.”Rozelle表示.REAP由此成为致力推动中国营养改善计划的团队之一.

在民间机构的共同努力下,长期被忽视的营养问题,终于进入了公共议题.

民间试验官民互动

在绝大多数学者看来,贫困地区儿童营养干预外部性极强,由政府介入推广实施,乃是国际共识.世界银行估计营养改善措施的效益为成本的5倍到200倍,呼吁世界各国将营养定位为发展的中心问题.

各个国家推进营养干预计划采取了不同路径.卢迈介绍,英国在“二战”前,为了保障征兵有合格、充足的兵源,在学校推广营养餐;很多发展中国家,则是在国际非政府组织的帮助下,利用国际援助的资金,陆续开展校餐供应.

印度较为特殊.包括获诺贝尔奖的经济学家阿玛蒂亚森在内的一批知名学者联合发起了一项公益诉讼,要求政府对大量营养不良人口负责,最终通过法院指令明确政府向学生提供午餐的责任.到2005年,印度的校园供餐计划覆盖了95万所学校里的1.3亿学生,成为全世界最大的校餐项目.

对于中国,卢迈认为,更为现实的路径乃是通过试点、试验,总结经验后在全国推开.“试点、试验,应该说是中国公共决策的一大特色和法宝.”卢迈介绍,上个世纪80年代中国推进农村改革即采取了设立试验区的方式.“中国区域间差异非常大.即便是一个人人认为有必要的项目,也要来通过试点来看到底怎么做.”

中国发展研究基金会决定,通过试验的方式,向政府和社会证明营养干预不仅有必要,而且有可能.

2007年开始,基金会启动了“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”,在南北各选择一个试验县.参与试验的学校被分为试点组和对照组,控制诸多变量,测算营养补贴投入后的变化值,以量化社会政策带来的投入产出.

这一试验在2009年7月结题,证实营养干预的效果非常明显.从体质、体能、学习成绩、心理测试各方面来看,试点组都好于对照组.如在身高一项,营养干预即带来1.4厘米的身高差别,血红蛋白增加了15.1%,肺活量的增长则是对照组的2倍.

早在课题正式结束前,即试验进行一年后的2008年3月,中国发展研究基金会便根据第一年的测评结果撰写了第一份报告,通过国务院发展研究中心上呈时任总理温家宝.温家宝批示:“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度,改善学生营养状况.这件事关系国家的未来,也是扶贫事业的重要组成部分.”


当年10月,十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出,“改善农村学生营养状况,促进城乡义务教育均衡发展.”

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2008年起,中国提高了农村寄宿学生的生活补助标准,并实现对西部地区的全覆盖.据统计,2007年至2009年,财政三年累计对中西部地区的“一补”支出为95.5亿元;2010年,和地方财政的“一补”支出总额已超过100亿元.

卢迈在2009年1月的一份总结中乐观地写道:“学龄儿童营养问题有望得到根本的解决.”

持续发力

在政府资金大规模注入后,中国发展研究基金会的项目亦到期,准备撤出试点地区.

然而,2009年10月,在基金会召集的第一届“反贫困与儿童早期发展国际研讨会”上,却传出了一个令人遗憾的消息.

“在广西都安,国家的补贴发下来后,政府直接补给了家长.连我们赞助的食堂也停办,又退回到了2007年以前.”卢迈意识到,对于政府下发的数十亿元资金,需要有一个评估和监督.

2010年,中国发展研究基金会又选择了青海、云南、广西和宁夏的四个国家级贫困县,对学生的身体状况、学校供餐情况、“一补”落实情况进行调研.得出的结论令人难堪.

受调查的学生中,72%的人上课期间有饥饿感,其中每天都会有饥饿感的高达三分之一.吃不饱,遑论营养.在宁夏西吉、广西都安、云南寻甸,寄宿学生每日摄入热量仅为专家推荐量的62%、66%和68%,钙铁锌等微量元素摄入低于20%;广西都安县寄宿生的维生素C的摄入量几乎为零.由此导致的结果是,12%的孩子发育迟缓,学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10公斤和7公斤,身高分别低11厘米和9厘米.

在“一补”的落实上,存在着两大问题.一是地方政府配套资金未落实,尤其是在学生人数较多的地区,地方政府负担重,食堂运营、管理经费无从解决,食堂要么停办,要么外包,由学生交费支持;二是补贴覆盖面窄且瞄准机制不足,仅有寄宿生有补贴,走读生仍然只能白带干粮.基金会认为,“仅有‘一补’政策仍然不能满足学生的营养需求.”这份调研报告,首先由财新《新世纪》报道(详见本刊2011年第8期封面报道“营养的贫困”),大量传统媒体、新媒体跟进,反响强烈.诸多公益团队纷纷行动,为贫困地区的孩子募集午餐、修建厨房.

社会公众对政策调整的吁求声高,相关的研讨会、调研报告也轮番召开发布.2011年5月,中国发展研究基金会召开“西部农村学校供餐机制国际研讨会”,会后基金会再次向决策层递送建议书.这份凝聚多个公益组织、国内外学者共识的建议提出,保障贫困地区学生营养乃是政府的责任,且应当形成普惠制的政策.与此同时,REAP团队也通过中科院的渠道,递交了一系列政策简报.不同团队的意见,都得到了上层的批示.

2011年11月,中国政府宣布正式实施“农村义务教育学生营养改善计划”.从2011年秋季学期起,财政投入160亿元,向集中连片贫困地区680个县的所有农村义务教育阶段学生,提供每人每天3元的营养膳食补助.

此外,财政还在2011年到2013年,安排300亿元资金用于农村学校的食堂建设.

第三方评估

政策的最终出台,被看做官民互动的典范.公众的注意力,也随即转移到对这160亿元的监督上.

这笔钱究竟能否落到实处,让孩子们吃进嘴里?

2011年下半年,中国发展研究基金会继续对四省贫困县的学校供餐和学生营养进行跟踪调研,发现寄宿小学生身体状况仍然不良,但有所改善,学校的供餐机制则改观明显.广西取消了直补家长的做法,资金大多补贴食堂,而食堂建设也明显提速,地方政府陆续加大投入,为学校配备专职食堂工作人员、制订菜谱、建立资金监督机制.

此外,在安利公益基金会的资助下,长期关注农村教育的21世纪教育研究院,也对中西部五省市的供餐情况进行调研,认为政府和民间等多渠道资源缺乏整合,造成资源闲置和浪费.

到2012年,中国政府的营养改善计划进入全面落实阶段.中国发展研究基金会参考英国的“校餐信任”项目,认为有必要对政策执行情况进行一次全面的评估.

对于政策评估,中国政府实际上并不陌生.卢迈介绍,一些财政投资项目,尤其是早期世界银行的很多项目,都对执行方有一定的考评.不过,很多时候的评估,多是总结经验教训,对于项目的具体效果,少有量化的产出.据了解,中国的预算绩效评价尚处于起步阶段,无论是部门还是地方财政,预算绩效试点对全部公共财政支出的覆盖率并不高.

中国发展研究基金会开始与全国学生营养办商议评估一事.卢迈介绍,从政府角度来说,很希望能就160亿元的投入产出、2300万学生的受益情况拿出具体的数据,向公众展示说明,得到理解和认可.

卢迈也与教育部部长袁贵仁面谈此事.袁贵仁认为,教育部并不适合出面来进行评估和评优,由第三方进行测评,确实是最为恰当的方式.

基金会因此正式接受了政府委托,前后进行了两轮的问卷调查和实地走访.最终对20个试点省的478个试点县进行测评.

经过一年半的运转,“营养改善计划”显然已经逐步走上正轨.评估报告显示,食堂供餐已成为农村学生营养改善计划的主要供餐形式,六成地区开始新建食堂,未建食堂的学校里,也有近77%的试点县提交了规划资料;监管方面,有97.70%的县完成了实名制学生信息管理系统的建设并投入运行;食材的供应更是刺激了当地消费,提高了农民收入.

不过,供餐形式不科学、出资责任不清等问题依然存在.餐饮搭配与“营养膳食”仍有差距,“营养改善计划”还算不上运转成熟.

这一系列工作,从理论上来说本应由政府购写怎么写作,但资金均由基金会自行负担.卢迈解释,从另一方面来看,这也保证了民间评估的独立性.民间为政府打分、评优,本身“也体现出了社会组织与政府的良性互动”.

营养之外

根据此次评估,供餐形式的转变仍是大问题.调研中,有超过45%的农村义务教育学校采用采购成品加餐或课间加餐形式.以3元膳食补助为参考标准,采购成品加餐形式的营养效益不足食堂供午餐形式的三分之一.

卢迈透露,有关部门正在酝酿加大财政投入,为试点贫困县的农村学校都建起食堂.

毫无疑问,随着“营养改善计划”的进一步扩大,政府投入将越来越多.在不少前期推动营养干预政策的公益组织看来,这并不代表着营养问题上的“国进民退”.卢迈认为,政府投资有―个过程,政府资金暂未覆盖之处,均是民间机构的行动空间;而在政府投资之外,民间组织还可继续做加法,进一步提高营养改善的质量.

安利公益基金会的“春苗营养计划”即着眼于当前贫困地区“有米无锅”的现实.基金会秘书长彭翔介绍,当前“春苗厨房”的试点地区有90%与政府“营养改善计划”的试点县重合.政府提供了膳食补贴和厨房的基础建设,作为民间组织,“春苗厨房”便补充提供厨具设施,与政府合力,提高营养干预的质量.

即便以后政府的资金得以覆盖这部分费用,“我们也是高高兴兴地退出,将重心转到其他地方.”彭翔举例,在农村营养教育、卫生安全用水等方面,还有许多需要社会支持的地方,“公益组织要走在政府前面,拾漏补缺.”

营养餐,仅仅是儿童早期干预工作的一部分.卢迈介绍,健康与教育是儿童发展的两个核心领域,贫困家庭儿童不仅营养不足,也缺乏合理的看护.除了学生营养干预,中国发展研究基金会也在同时开展孕妇和婴幼儿的营养干预、农村儿童的学前教育等项目,并继续希望推动中国政府出台相关政策.

基金会建议中国设立“国家农村贫困地区儿童发展规划”,包括为孕妇发放营养片、为6个月至3岁的婴幼儿发放营养包;在有10个以上3岁至5岁儿童的村庄设立公办的山村幼儿园、以幼教志愿者“送教进村”的方式开展早期教育;办好农村中小学的食堂,满足学生基本营养需求.

这些都需要政府持续的资金投入.基金会测算,根据物价水平,以每生每天补助4元计算,贫困地区农村学生营养改善规划需增加经费48亿元;孕妇和婴幼儿营养干预需增加60亿元;在早期教育方面,以平均每个儿童每年1000元的标准计算,共需90亿元.总计“规划”增加财政支出将近200亿元.

不仅中国发展研究基金会,REAP团队也继续为农村教育呼吁.其实施的项目,包括为农村贫困儿童配备近视眼镜,帮助留守儿童和流动儿童掌握电脑信息技术,通过有条件的转移支付降低贫困地区初高中生的辍学率等.

相较于财政资金在其他民生方面的投入,各国的实践早已证明,早期干预和人力资本投入是一个国家最有价值的投资.“我们不能再耽搁这一代人.”卢迈说.

以营养改善计划为始,只有民间与政府合力推动,探索最有效的政策及其执行机制,才能有望阻断贫困的代际传递,向这个社会每一个个体都许以更公平的未来.

(来源:《新世纪周刊》蓝方/文)