湖南武陵山片区文化产业的法律体系构建

摘 要：湖南武陵山片区文化资源丰富,文化产业发展迅猛,但其在快速发展过程中出现了诸如高层次立法缺乏、地方立法有待加强、法律执行力度不到位等制度缺陷,今后应通过制定文化产业基本法、完善文化产业部门法、制定并协调文化产业地方法、进一步加大国家宏观调控和严格执法等措施来建构一个促进湖南武陵山片区文化产业良好发展的法律体系.

关 键 词：湖南武陵山片区；文化产业；法律体系；构建

中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1673-2596（2013）08-0116-04

武陵山区域涉及湖南、湖北、重庆、贵州四省市的11个地（市、州）、71个县（区、市）,国土总面积达17.18万平方公里.其中,湖南有37个县市区（湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市以及邵阳市的邵阳县、新邵县、隆回县、洞口县、绥宁县、城步苗族自治县、新宁县、武冈市、常德市的石门县、益阳市的安化县,娄底市的新化县、涟源市、冷水江市）[1].湖南武陵山片区各民族地区文化产业发展有着丰厚的可利用资源,包括国家级和各地方级的物质文化遗产、非物质文化遗和丰富的旅游资源等,但由于湖南武陵山民族地区属于湖南的西部地区,经济的落后,交通的不便,人才的匮乏,导致了湖南武陵山民族地区文化产业的发展在一定程度上受到了限制.因此,除了政府的政策导向和资金投入外,有效的法律制度保障将是湖南武陵山民族地区文化产业发展得以顺利进行的前提和基础.

一、湖南武陵山片区文化资源丰富

(一)物质文化遗产资源众多

物质文化遗产是指能够以一定的物质形态表现出来的文化遗产,依据《保护世界文化和自然遗产公约》的规定,包括历史文物、历史建筑、人类文化遗址.在我国主要主要将其细分为：世界文化遗产、世界文化和自然双重遗产、世界文化景观、全球重要农业文化遗产（GIAHS）、世界记忆文献遗产、全国重点文物保护单位、中国历史文化名城名镇名村名街、生态博物馆、文化生态保护区、国家矿山公园、国家考古遗址公园、中国民间文化艺术之乡、全国特色景观旅游名镇名村等[2].而湖南武陵山民族地区物质文化遗产资源非常丰富：位于武陵山片区的3处世界自然遗产当中就有两处在湖南境内,分别是位于张家界市武陵源区的武陵源风景名胜区和位于邵阳市新宁县的中国山景区.武陵山片区的36处全国重点文物保护单位当中,湖南就有19处,如隆回县的魏源故居、凤凰县的沈从文故居、凤凰县的凤凰古城堡、怀化市的洪江古建筑群等.武陵山片区仅有的1座中国历史文化名城凤凰古城和6个名镇当中的4个名镇（龙山县里耶镇、永顺县芙蓉镇、泸溪县浦市镇、绥宁县寨市镇）就地处湖南.另外,7个名村中湖南也占有两个.国家仅有的12个国家级文化生态保护区当中湖南湘西土家族苗族自治州就为武陵山片区争得了一个.武陵山片区的30个“中国民间文化艺术之乡”当中,湖南武陵山片区包含了13个,有隆回县虎形山瑶族乡的花瑶挑花、保靖县葫芦镇的苗族鼓舞、吉首市双塘镇的阳戏、花垣县的苗绣和织绵、永顺县大坝乡毛古斯舞等.

(二)非物质文化遗产资源丰富

非物质文化遗产是与物质文化遗产相对应的以非物质的形态表现出来的传统文化表现形式.《中华人民共和国非物质文化遗产法》第二条给非物质文化遗产下的定义是：“各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式,以及与传统文化表现形式相关的实物和场所.”由于受非物质文化遗产传承与发展现状的迫切需要影响,国家将非物质文化遗产分别进行不同级别的保护.分为世界级的非物质文化遗产、国家级的非物质文化遗产、省级的非物质文化遗产和市县级的非物质文化遗产.目前整个武陵山片并没有申请到世界级的非物质文化遗产,且市县级非物质文化遗产众多,所以此处重点谈下湖南武陵山片区国家级和省级的非物质文化遗产.武陵山片区有68项国家级的非物质文化遗产,而湖南武陵山片区就占了将近一半,其中包括：邵阳隆回县的花瑶挑花和呜哇山歌、湘西州花垣县的苗族古歌和苗医药、张家界市的阳戏、怀化新晃的侗族傩戏、益阳安化的千两茶工艺、娄底新化山歌等.湖南武陵山片区省级非物质文化遗产有：邵阳隆回县的花瑶“讨僚皈”和花瑶婚俗、湘西州苗族椎牛祭和土家族舍巴日、张家界桑植县的桑植白族仗鼓舞、怀化通道的侗族芦笙等.基本上武陵山片区各个州市县都有各自的国家级和省级的非物质文化遗产,数量之多,内容丰富.

(三)文化产业日趋繁荣

文化产业的发展不仅体现在文化业、旅游业方面,而且体现在与其相关的演艺业、娱乐业等方面.湖南武陵山片区的文化产业已经成为了当地经济发展的新增经济增长点,越来越成为当地经济的支柱产业.比如,张家界文化产业的发展在湖南武陵山片区尤为突出,据统计,2006年以来,张家界市文化产业发展每年超过了20%的增长；2010年,张家界市文化产业增加值达到19.39亿元,占地区生产总值的比重达到8%；2011年,张家界市旅游演艺业总产值超过4亿元,接待游客200万人,文化产业在张家界市国民经济体系中的地位越来越突出,已经成为张家界市支柱产业.湘西自治州致力于一大批文化产业园建设,通过文化产业园的建设来优化文化产业结构,提升文化产业发展竞争力.目前,湘西自治州已建成的文化产业园区主要有吉首乾州文化园、凤凰县文化园、永顺县芙蓉镇文化园等.据有关部门统计,2008年湘西州共接待游客852.6万人次,实现旅游收入38.44亿元,旅游总收入相当于全州GDP的17%；2009年上半年,湘西州共接待游客493.5万人次,占全州GDP的109.12亿元,其中旅游总收入占23.0%,比2008年提高近5个百分点[3].目前,怀化市已形成娱乐、演出、音像、印刷、图书、文物、网络等九大文化产业门类,拥有文化经营单位3000余家,从业人员2万余人.2009年怀化文化产业增加值占国内生产总值比重的2.7%,比上年度同比增长23.4%,全市文化产业从业人员人均创造增加值10.35万元；2011年,怀化市文化产业总产出达到45亿元,比上年度同比增长29%.湖南武陵山片区文化产业发展规模不断扩大,显示出了强劲的发展势头,但由于其地处经济落后地区,无论是当地基础设施建设还是文化人才队伍建设等都比较落后,特别是制度建设始终不能赶上文化产业发展的步伐,如何加强本地区本产业的制度建设目前已成为亟待解决的问题.二、湖南武陵山片区文化产业发展法律制度现状

(一)高层次立法缺乏

从2000年十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,到2003年9月由制定下发的《关于支持和促进文化产业的若干意见》和2004年4月国家统计局与及国务院有关部门共同制定的《文化及相关产业分类》,再到2009年7月国务院发布的《文化产业振兴规划》和2010年3月九部委联合下发的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》,以及2012年2月《“十二五”时期文化产业倍增计划》等等,始终未有一部运用于文化产业发展的基本法律出台.虽然在这一过程中出现了一些诸如《著作权法》、《文物保护法》、《商标法》、《行政许可法》和《出版管理条例》、《著作权集体管理条例》以及《营业性演出管理条例实施细则》、《文化市场行政执法管理办法》等法律法规和部门规章,但是这些法律法规和部门规章不能穷尽所有的文化产业,只是规定了文化产业当中的某些部门,并且大都是从政府如何管理等角度去考虑的,并不是从市场和文化产业本身出发而专门为保护文化产业而制定的,所以在对其运用的过程中,并不能满足文化产业发展的需求.与其它地区文化产业发展的需求一样,湖南武陵山片区文化产业的发展也急需一部高立法层次的法律为其保驾护航,且能为制定地方法律法规提供依据.

(二)地方立法有待加强

自从文化产业在我国兴起以来,湖南省政府先后出台了《湖南省文化产业发展规划（2001-2010）》、《关于加快文化产业发展若干政策措施的意见》、《湖南省人民政府关于印发〈湖南省文化产业振兴实施规划（2010-2012年）〉的通知》.湖南省政府、张家界市成立专门机构拟定了《张家界市文化产业发展规划（2011-2020）》,这些由政府出台的地方法规、规章效力层级并不高,并且一般是在出现问题后的短暂时间内就制定出来了的,往往缺乏深思熟虑,稳定性不够强,在实际运用的过程中,难免会出现这样那样的问题.另外,湘西土家族苗族自治州州委办公室也于2010年作出了《关于加快推进文化产业发展的决定》,但由于制度措施的单一,仍旧满足不了湘西自治州文化产业的发展要求.

(三)国家扶持力度需加大

湖南武陵山片区位于湖南的中西部地区,贫困程度很高.国家之所以要加大对此地区的扶持力度,一方面是之前国家只注重对东部沿海地区的扶持,使得东部先富起来了,而此地区依旧落后；另一方面,国家在扶持东部地区发展的时候消耗了本地区的许多资源,国家必须加大对此地区的扶持力度,不仅仅是为了对此地区进行弥补,还是为了实现共同富裕的目标.

(四)执行力度不到位

执行力度不到位不仅体现在执法人员的怠于执法,还表现在由于国家关于文化产业发展的基本法律没有制定出来,而相关文化产业的各部门法又缺乏统一协调性,对于执法人员的执法工作造成了很大的困难.归结起来也就是一点,文化产业立法要考虑到法律的执行,法律执行脱离不了法律的制定.韩国在这方面给我们做了个榜样,韩国在制定《文化产业促进法》的立法思想中,特别重视法律的执行.法律明晰了促进的主体和促进的具体措施,构建了促进机制,规定了处罚措施.这些规定具有很强的可操作性,能够很好地得以贯彻执行[4].

三、发展湖南武陵山片区文化产业的法律体系建构

近些年来,在党、国务院的大力倡导和支持下,在湖南武陵山区采在湖南省委、省政府的带领下,采取了一系列的措施来发展文化产业,经济社会发展不断取得新发展.但由于地区之间发展不协调、经济基础薄弱、经济总量小、社会事业发展滞后、特别是相关文化产业的法制不健全等突出问题,使得湖南武陵山片区文化产业的发展阻力还很大,因此,弥补制度缺陷,促进湖南武陵山片区文化产业的发展,是一个十分严肃的课题.

(一)制定文化产业基本法

法律的健全是各项事业得以顺利进行的前提条件.湖南武陵山片区乃至整个片区甚至全国地区的文化产业要得以发展,必须依靠强有力的法律制度做保障,滞后的法律制度将不利于我国文化产业的发展.针对湖南武陵山片区文化产业的发展状况,首先要明确立法是各项事业得以顺利进行的前提,武陵山片区文化产业的发展要建立在保障其发展的基本法上,而这部基本法正是目前学界和社会各界所积极倡导的《文化产业促进法》.制定本法不仅可以作为规范我国文化产业发展的基本法律,提供基础性的保障,而且能够为其它相关法律的制定提供依据.韩国和日本在这方面就是典型的例子,能够说明我国建立文化产业基本法的重要性.韩国在制定了《文化产业振兴基本法》后,不仅解决了当时的金融危机,而且为后面的《网络数字内容产业发展法》等法律的出台奠定了基础,促使了文化产业的全面繁荣；日本在制定《文化产业促进法》之前,零散的文化产业部门法并没有很好地解决其文化产业的发展,而《文化产业促进法》制定之后,日本的文化产业便有了惊人的增长势头,在给日本带来了可观收益的同时,更是扩大了日本的文化影响力.

(二)完善文化产业部门法

在《文化产业促进法》的基础上制定分门类的部门产业促进法.之所以要制定分门类的部门产业促进法,是因为文化产业的范围及其广泛,不仅文化产业自身包含的项目多,而且与文化产业相关的行业也很多,这就需要分门别类,将各个部门文化产业及其相关因素都考虑进去,制定符合各个部门的文化产业制度.虽然目前已经有了一部分发展文化产业的部门法,如《文物保护法》、《广告法》、《知识产权法》等,但为了将所有文化产业的各部门都纳入到法制的范畴,就不得不继续补上诸如《新闻法》、《出版法》、《文艺演出法》等落下的文化产业部门法.另外,需要完善已有的部门内部法律,如进一步完善知识产权法中的著作权、商标权和专利权,这将更有利于对湖南武陵山片区乃至其它地区文化产业进行保护,推动其有序运行.完善各部门法,使文化产业各部门都有各自具体的法律作为保障.（三）制定并协调文化产业地方法

湖南武陵山片区应该在文化产业基本法和各部门法的基础上根据片区实际情况制定出符合其文化产业发展的地方法规和规章.湖南武陵山片区所处的省、直辖市和较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规对当地文化产业进行规范；所处的省、直辖市和较大市的人民政府有权制定地方政府规章对其进行管理；区域内的自治地区应该根据少数民族特点和少数民族地区特色制定出符合当地文化产业发展的自治条例和单行条例.在制定这一系列的法规和规章时,要解决的最关键问题就是协调问题.协调不仅体现在各法规和规章以及条例之间的制定必须坚持上位法优于下位法的原则,特殊法优于一般法的原则,还体现在某一大部门法之间制度的协调,如经济法部门法律制度中政府扶持、财政管理、税收管理、市场运营管理等制度方面的协调,以运用有序的法律制度来推动湖南武陵山片区文化产业发展的有序发展.

(四)进一步加大国家宏观调控力度

政府的政策导向和扶持力度对武陵山片区文化产业的发展起着重要作用.十二五纲要着重强调：“实施区域发展总体战略,充分发挥不同地区比较优势,促进生产要素合理流动,深化区域合作,推进区域良性互动发展,逐步缩小区域发展差距.”[5]即体现了国家对区域发展的政策导向.对于湖南武陵山区域内的文化产业发展亦应如此,不仅需要国家的高度重视,政策倾斜,而且要协调好各方的利益.而政府在实行政策导向的同时必然会伴随着一些优惠措施和扶持政策.湖南武陵山片区属于湖南的中西部地区,少数民族众多,经济落后,交通不便,单靠市场自身作用完全不能满地区文化产业的发展,还必须辅之以国家的宏观调控.要加强国家对武陵山片区的政策扶持力度,财政和各地方财政不仅要加大对武陵山区专项转移的支付,还应加大对一般性转移支付的力度.积极制定奖励机制,对给本地方的文化产业做出突出贡献的人、单位和其它组织给予更好地发展机会和发展空间,通过各项支持性、吸引性政策来推动本地区文化产业的发展.另外,等宏观调控政策成熟后还可以将这些积极地、有效地政策上升为法律法规.片区内的各民族地区则可以将这些好的政策上升为民族经济宏观调控法.虽然民族经济调控法作为一个低位阶的法律尚待形成,但是,民族经济宏观调控法律制度却是客观存在的,并且在民族经济发展实践中起着十分重要的作用[6].将政策和法律进行合理结合或转换,会有效推动武陵山片区文化产业的向前发展.

(五)认真履行执法职责

立法是执法的前提,执法是立法的保障.湖南武陵山片区文化产业的发展要有系统规范协调的立法,执法者要进行严格的执法,通过立法与执法的结合来优化湖南武陵山片区的文化产业结构,整合武陵山片区的文化产业资源,调整文化产品布局.通过执法来努力发现湖南武陵山片区发展文化产业出现的新问题、新情况,不断地修正和完善立法,同时通过修善后的立法来指导和规范执法,如此循环往复完善法律包括的整个“动态”和“静态”过程,从整套法律系统出发推动湖南武陵山片区文化产业的发展.