个人所得税制度的完善

摘 要：本文从个人所得税的产生过程入手,对于我国个人所得税的发展历程进行了回顾,指出了在我国个人所得税中还存在的一些问题：征税成本较高；分类所得税制导致税收不公平；征管问题导致税收流失.随后为提出合理建议,借鉴西方先进经验,对于美国的个人所得税情况进行了一定的介绍.最后提出了四个个人所得税改革的建议以供思考：减少税率层级,调整税率结构；改革分类税制；建立合理的费用扣除制度；加强对于税源的监管.

关 键 词：个人所得税税制改革税率调整税收正义

一、个人所得税概述

1799年,英国首先创立了个人所得税,最初的目的是解决政府因为战争导致的财政困难.个人所得税的确立过程并不顺利,西方各个国家的政府都经历了纳税人与政府的激烈抗争,但是在漫长的200年的发展过后,不管是发达国家还是发展中国家,几乎都开始征收个人所得税.个人所得税也在调节社会财富和资源上起到了不可替代的作用.对于发达国家而言,个人所得税占在政府收入中占有非常重要的位置.虽然在发展中国家,个人所得税占政府财政比例并不大,但是依然是政府调整经济和增加政府收入非常重要的调节手段.

个人所得税是以个人（自然人）所取得的全部应税所得为征税对象的一种税,对个人应税所得的征税,体现着一个主权国家在其管辖权范围内与居民和非居民的一种税收征纳关系.①我国从1980年开始正式征收个人所得税,经过二十多年的发展和不断调整,个人所得税已经成为我国非常重要的税种之一.其发展历程如下：

日期发展过程

1950年政务院发布了新中国税制建设的纲领性文件《全国税政实施要则》,其中涉及对个人所得征税的主要是薪给报酬所得税和存款利息所得税,但一直没有开征.

1980年9月第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》.我国的个人所得税制度建立.

1986年9月针对我国国内个人收入发生很大变化的情况,国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税.

1993年10月第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》的修正案,规定不分内、外,所有中国居民和有来源于中国所得的非居民,均应依法缴纳个人所得税.

1999年8月第九届全国人大常务委员会第11次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,把个税法第四条第二款"储蓄存款利息"免征个人所得税项目删去,而开征了《个人储蓄存款利息所得税》.

2005年07月国务院总理温家宝26日主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》.

2005年10月第十届全国人大常委会第十八次会议再次审议《个人所得税法修正案草案》,会议表决通过全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定,免征额1600元于2006年1月1日起施行.

2007年6月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,对个人所得税法进行了第四次修正.

2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定.个人所得税免征额自2008年3月1日起由1600元提高到2000元.

2011年个人所得税免征额将从现行的2000元提高到3500元,同时,将现行个人所得税第税率由5%修改为3%,9级超额累进税率修改为7级,取消15%和40%两档税率,扩大3%和10%两个低档税率的适用范围.

二、个人所得税的制度缺陷

（一）征税成本较高.我国的个人所得税法采用7级超额累进税率,税率范围为3%-45%,次级过多,虽然实际上并能够超过25%被征税的人群并不多,但是过多的层级依然容易给纳税人留下税负过高的印象,打击劳动者的收入热情,不利于个人所得税的征收管理.我国现行个人所得税法规定,我国个人所得税的征收采取源泉扣缴和纳税人主动申报相结合的方式.一些单位为了帮助自己的员工少缴税款,采取各种方式减少源泉扣缴的个人所得税,虽然税法中有违规的处罚规定,但是操作起来成本很高.随着社会的发展,人们收入的方式越来越多样化,隐蔽性收入也越来越高,税收部门难以监控群众的收入来源,如果个人不去申报也很难被发现,监管的成本很高.

（二）分类所得税制导致税收不公平.目前我国采用的税收方法是分类所得税制,这种税制源自英国.分类所得税制,作为世界上最早出现的税制模式,是指对同一纳税人所得根据来源和性质,按不同的税率和扣除项目分别征收个人所得税.该税制坚持对区别定性的贯彻原则,认为工资薪金由于付出较多劳动,故应征少税,相反对利息所得应多征税.②这种模式将纳税人的全年收入分开计税,实际上并不能很好的测量不同纳税人的应纳税能力.不同收入来源的纳税人适用不同的税率,容易造成纳税人尤其是收入水平较高来源多样的纳税人通过转移收入,化多为少的方式隐瞒收入,多次扣除费用,使得适用高税率的收入项目不需纳税或是少纳税,从而通过这种所谓的"合理避税"的方式造成我国个人所得税税款的流失,③也造成人们对于税收公平的质疑.分类所得税制是我国在个人所得税初期时确立的,随着人们收入的多样化,分类所得税制越来越需要进行改革,以推进税收公平.

（三）征管问题导致税收流失.目前我国的税收征管还是处在比较低的水平上,究其原因,有制度的问题,也有税务人员素质的问题.征税人员本身专业素质不够过硬,又通常出现懒散的工作状态,是征管问题不能得到妥善解决的重要原因.我国人口众多,个人所得税的征收是一项非常大的工程,其监管工作的严峻程度也可想而知.而且纳税人和税收机关之间还存在信息不对称的情况,纳税人可以通过报纸、网络等各个方面的途径来了解我国个人所得税的征收政策和征收情况.如有新的政策出台,税务机关还需要通过各种渠道将信息传递给纳税人.而对应于纳税人的信息,税收机关很难掌握,而纳税人本身法律意识淡薄,责任意识不足更导致了税收机关对税源把握不请.在这样的情况下征管出现问题,税收流失也就不足为奇了.三、美国个人所得税制

美国的个人所得税征收从南北战争开始,最高时曾达90%.

（一）税收模式.美国的个人所得税采用的是综合所得税制.分类综合所得税制,又称混合所得税制,就是兼顾和协调分项征税和综合征税的利弊之处,它包括两种类型：第一种是针对不同所得先后采用两种课税方法来一次课税,没有税款抵扣.将课税项目分门别类是该类型的首要条件,然后选定部分项目实行以源泉扣缴的方式分项征税,剩余的所得匹配超额累进税率课征所得税.第二种是对同一所得先后进行两次独立课税,税款多退少补.具体来讲,先按性质将各类所得分为劳动所得和非劳动所得,分别按源泉扣缴的方式,适用不同的税率计税.为充分发挥税负公平原则的目的,最后在一个纳税年度终了之时,借用超额累进税率,将纳税人全部所得额作为一个整体来征税.④在美国,可以以个人来申报税款,也可以夫妻共同申报,目前一般以网上申报为主.每一年,美国都会将如何申报税款的手册发到公民手中,对他们申报税款进行指导.采用这种税收模式,能够比较好的实现税收公平,也就是收入多者多纳税,收入少者少纳税.

（二）费用扣除标准.美国的个人所得税费用扣除的标准是比较细化的.全部来源的所得包括工资薪金收入,佣金、奖金、附加福利收入、实物收入、失业补偿金、公司养老金及退休津贴、租金收入和特许权使用费、银行存款及债券利息、股息、己实现的资本利得、非公司的经营利润.不予列入的所得包括赠与、遗产、奖学金、死亡抚恤金、雇主退还给雇员的经营费（餐费、娱乐费、汽车费、旅行费用、业务招待费、教育费、律师费）、雇主提供的福利、搬迁费、健康保险的支出、对个人人身伤害的付款.调整后的总所得等于全部来源的所得减去不予列入的所得.⑤调整后的总所得才是需要纳税的部分,对于特殊人群如有小孩的家庭,可以减少一部分税款.在通货膨胀的时候,美国政府还会及时对公民应纳税情况进行调整,以保证公民享受到的福利没有因为通货膨胀而减少.这样就很好的保证了税收不会因为经济的变化或者其他因素给人们带来更大的风险或者不公平.

（三）征管制度.美国的税收征管在世界各国中比较都是十分有效的.因为美国建立了比较好的税收信息监督系统.每一个美国公民都一个纳税号,这个税号是伴随每一个美国公民终身的.每个公民每一次与个人所得税有关的行为,都会被记录在案,可以随时进行信息核查.每年美国税收机关都会从全国的纳税人口中随机抽出1.5%进行核查,一旦发现偷漏税（非过失）现象,必将课以严厉的处罚.罚金的金额非常高,同时还有可能要遭到.如故意脱逃税款,将被处以10万美元的罚金或者五年以下的,或者两者并处.严厉而得当的处罚措施是对税款偷逃的补救,也是对于公民的警示和指引.

四、个人所得税制建议

（一）减少税率层级,调整税率结构.2011年6月30日全国人大常委会第二十一次会议审议并通过了《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》,此次修改将"工资、薪金所得"的税率,由原来的九级超额累进税率,调整为七级超额累进税率.借鉴美国等发达国家的先进经验,我国税率档次应该进一步减少,降低边际税率.目前我国的企业所得税率为25%,而个人所得税率为45%,最高边际税率过高容易导致纳税人偷税漏税,企业与个人边际税率差距过大也会导致个人将所得向企业转移,所以应该适当降低个人最高边际税率.虽然现在我国有七个层级的税率,但是统计显示,大多数人只适用于3%--25%这一范围.与其增加税率的层级增加个人申请的复杂性,不如减少税率层级.

在制定税率时,应该充分考虑不同的人群对于相同额度金钱的需求度,比如,有抚养人的家庭是否应该适当少征个人所得税.进行合理的分类收税后,有利于促进人们主动进行税收申报,也有助于实现个人所得税对于社会贫富的调节作用,实现税收正义.

（二）改革分类税制.综合发达国家对于个人所得税的成功实践,我国应该将分类所得税制向综合所得税制逐渐过渡.实行综合所得税制有很多好处,如既能覆盖所有个人收入,避免分类所得税制可能出现的税收不公平问题及各种漏洞,又能同其他改革,如个人保险、医疗以及教育制度的改革相互配套起来,有利于对各项累计收入进行合理扣除和有效征税,还能提高税收的合理性和公平性.但是考虑到我国目前的国情,大部分民众的收入和生活水平还不高,尤其是在中国的城镇和乡村,贫富收入差距较大,商品化和市场化程度低.所以还不能实行完全的综合所得税制,而是要逐步进行改革.

（三）建立合理的费用扣除制度.每一个国家的个人所得税的征税的基础都不是个人的原始收入,而是由一定项目的扣除.费用扣除可以包括两个方面的内容：生活抚养扣除和特殊项目扣除.这里主要来谈生活抚养一项的扣除.对于中国不同的地区来说,基本生活消费的水平差异是非常大的,所以个人所得税法应该规定的,不是一个具体的减扣数字,而应该针对每一个地区的合理计算方法.这样对于不同地区不同的收入的人群才是公平的.参考美国的成功经验,我国个人所得税的征收也应该充分考虑到经济大环境的变化对于人们收入消费水平的影响.如通货膨胀将导致人们消费水平下降,那么个人所得税在征收就应该把一年或者半年内的通货膨胀率考虑在内,减少通货膨胀对于人们生活的影响,也真正实现个人所得税对于社会财富的调整作用.

（四）加强对于税源的监管.1、加强对于高收入者的监管.收入高的人群与收入低的人群相比,更容易有动机进行逃税.而且这些高收入的人群通常为企业高管、高级律师等高智商高能力的人群,在监管不利的情况下,他们想要逃税并不是一件难事.借鉴美国的经验并结合我国国情,可以利用计算机建立纳税网络.很多国家不仅在税务系统内部形成了计算机网络,而且该网络同政府的经济管理机构和公共物品部门联网,充分利用计算机网络功能处理大量信息资料.⑥2、加大逃税处罚力度.在我国,之所以逃税的人比较多,就是因为被查处的概率小,被查处之后处罚轻.如果税收机关加大监督管理力度,并对于逃税的个人,进行严厉的处罚,那么不仅对于逃税者个人,对于其他的纳税人也将起到很好的警示作用.3、加大个税缴纳宣传力度.由于我国现代化时间较短,所以我国的民众普遍法律意识比较淡薄,当然也包括缴纳税款的相关规定,相关程序.首先应该在高校中开展相关的教育活动,作为高学历人群,将来也可能是高收入人群,在学生时代就对国家关于个人所得税的政策加以了解是非常必要的.其次,加强社会宣传,可以在街道办事处等基层开展个人所得税的普法活动,发宣传手册,以简明的方式教会我国民众如何进行个税申报.也应该在媒体上对于个人所得税的问题加以关注,让更多的人意识到个人所得税对于我国经济的重要作用和对于社会财富调节的重要作用.4、提高征税人员整体素质.好的法律制度和政策都需要良好的遵守和执行,只有提高税务人员的整体素质,才能真正看到有效地监管,才能建立起良好的监管秩序.