致力于促进社会公平的学前教育公共政策设计

[摘 要]当前我国学前教育发展中存在诸多不公平问题,需要通过学前教育公共政策设计加以解决.为解决学前教育不公平问题,江苏省南京市政府设计了一系列学前教育公共政策,包括学前教育考核问责,学前教育资源合理配置,提升幼儿园教师专业素养,关注弱势群体儿童等制度或政策的研制,以致力于推进教育公平,进而通过教育公平促进社会公平.

[关 键 词]学前教育公共政策；公共怎么写作；政府责任；教育公平；社会公平

[中图分类号]G617[文献标识码]A[文章编号]1004-4604（2014）01/02-0012-05

平等接受教育的权利作为基本人权,已成为现代社会普适的基础价值,但目前我国的学前教育发展仍然存在着资源相对短缺、师资水平参差不齐等问题,导致适龄幼儿入园机会不平等、过程质量不公平等问题.譬如江苏省南京市,虽然适龄幼儿入园率一直保持高位,但近年来家长“入园焦虑”和幼儿园“超额运转”现象日益突出.从总量看,全市幼儿园数量仍然相对不足；从结构看,公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的比率亟待大幅提高；从教育质量看,不同地区、不同性质幼儿园间差距较大；从增量看,旧城改造和新区开发中配套幼儿园建设存在“缩水”现象.普惠性幼儿园所占比率不高,导致学前教育资源相对短缺,很难保障适龄幼儿平等入园.

《国际教育百科全书》列举了若干种导致教育不公平的原因,包括个体所处社会地位,政府、社会、个体提供和获得教育的权利,国家和个人为教育提供的资源,各阶段教育之间的资源分配,各地区配置的和向各类社会群体提供的教育机构类型,教师能力,家庭在教育方面的直接成本与间接成本,不同教育阶段的生源选拔,代际之间的教育资源分配,等等.由此看出,教育是否公平与政府的政策设计有很大关系.公共政策的不同取向会加剧或减轻现实中教育不公平的程度,影响社会公平的实现.

针对学前教育发展中的各种不公平现象,从政府层面集中研制与实施促进社会公平的学前教育政策,有利于对地区学前教育事业发展进行总体把控.为促进社会公平,南京市政府设计了一系列致力于推进学前教育公平的公共政策,可供其他地方政府参考.

一、学前教育考核问责制度

教育是实现社会公平的利器,其实现需要一系列的制度保障与顶层设计.为促进社会公平,在设计学前教育公共政策的探索过程中,南京市政府依托学前教育联席会议制度,在广泛征求各方意见的基础上拟定了《关于开展学前教育发展年度考核评估工作的通知》,并以市人民政府文件的形式颁发.这一文件把学前教育发展年度考核结果作为评价各区县政府教育工作成效的重要内容之一,从制度上强化了各区县政府在发展学前教育中的核心责任,可以有效推进学前教育公平.

考核内容主要包括组织领导、经费保障、园所建设、队伍建设、规范管理、事业发展六个方面.具体而言,第一项组织领导主要考核政府重视程度、建立学前教育管理体制、出台发展学前教育的专门政策并制定切实可行的行动计划等方面.目的在于落实政府责任和部门职责,完善管理体制,健全工作机制,建立督促检查、考核奖惩和问责机制等.本着发展性、激励性原则,对区县政府定期召开年度学前教育推进会、主动承办市级学前教育推进会的,给予加分奖励,从而使各区县政府在重视学前教育、着力于学前教育优先发展等方面逐步提高认识.

把经费保障作为考核的第二项内容,旨在强调经费投入是当前学前教育发展的重要保障,为此设计了财政投入占比、生均经费、专项经费、助学券发放四项二级指标进行权重赋分.《江苏省学前教育条例》规定2012年学前教育投入不低于5%.为了鼓励政府加大投入,在设立区县评定办法时,特别指出财政投入占比每增加1%,加1分.为鼓励部门办园与普惠性办园,特别提出了政府参照生均公用经费,学前教育生均公用经费发放对象若包括部门办园或普惠性民办园,各加2分.为保障学前教育发展专项经费投入正常化,明确规定若发现无专项经费或经费有截留或挪用现象的,本项不得分.为体现普惠性与公益性办园原则,专门对幼儿助学券发放政策作出规定,以确保每个幼儿在享有入园机会公平的同时,享有教育过程公平.

第三项是考核园所建设,主要是针对全市学前教育发展不均衡的现状,着力于幼儿园的均衡、优质发展.在规划布局方面,要求能够制定落实配套幼儿园规划用地和建设专门文件.按照3年行动计划,合理规划辖区内学前教育布局,城乡每1万-1.5万常住人口配备1所幼儿园,办园规模不超过12个班,班级人数不超过省规定限额.未达标准的,平均每年新改扩建达省优质园建设标准的幼儿园不得少于2所.在公办园数量方面,要求公办园占比不低于70%.新增幼儿园均由当地政府统筹办成公办园或委托办成普惠性民办园.在创省优质园方面,要求每个街镇至少有2所达省优质园建设标准的公办园.未达标区县,每年创建省优质园不得少于2所.已达标者,可加分.在协同发展方面,采取多种方式支持普惠性民办园发展,采取有效措施支持民办园等级创建,对部门办园和集体办园有扶持政策.在独立法人方面,全面落实小学附设幼儿园和乡镇（街道）中心幼儿园等幼儿园的独立事业法人地位.同时强调,非普惠性民办园转为公办园或普惠性民办园,每所园可加1分.区域内平均每所幼儿园覆盖常住人口超过2万人的,本项不得分.

第四项是考核队伍建设,是为了全面提高幼儿园师资水平,满足学前教育发展需要.为提高幼儿园教师的地位与整体专业素养,以落实教师编制为起点,要求建立幼儿园教职工收入增长机制.所有教师持证上岗,整体提升幼儿园教师学历水平,注重幼儿园教师的继续教育,建立完善区县幼儿园教师继续教育和定期培训制度,五年一周期的全员培训覆盖率不低于90%.

第五项是规范管理,主要从收费规范、招生有序、办园规范、科学保教、安全保障等方面进行考核.为解决“入园贵”问题,明确规定了幼儿园收费标准,高于当地物价部门所确定的公办园最高收费标准的幼儿园所占比率不得超过10%,以保障区域内幼儿园收费规范合理.幼儿园招生秩序须平稳有序,保证90%以上适龄幼儿在公办园或普惠性民办园入园,以解决“入园难”问题.在办园规范方面,健全办园体制,民办园、公办园实行统一的行业管理制度；建立幼儿园年检制度和幼儿园办园质量动态监管制度,对幼儿园进行分级分类管理；实施得力措施,规范无证办园（点）.为促进保教质量明显提高,规定幼儿园以游戏为主.保教并重,避免“小学化”倾向.在安全保障方面,要求年内无安全责任事故,无重大恶性案件,无产生重大负面影响的事件.第六项是事业发展,主要从普及水平、优质均衡与社会评价三个方面来考核.在普及水平方面,为切实解决“入园难”问题,要求学前三年毛入园率达98%以上；将辖区内流动人口子女纳入本地学前教育规划,实现按需入园；为充分体现学前教育的多样性与包容性,为有需求的适龄残疾幼儿提供免费的融合教育和特殊教育.在优质均衡方面,切实做到城乡差距不断缩小,城乡省优质园占比差距小于10%,公、民办省优质园占比差距逐步缩小.在社会评价方面,及时处理群众反映的问题,保证辖区内适龄幼儿家庭对学前教育的满意率不低于90%.

考核问责的督导与评估由南京市人民政府教育督导室与市级学前教育联席会议办公室联合进行,督导对象是各区县人民政府.督导时间与程序为,每年6月,各区县政府完成自查工作,7月南京市人民政府教育督导室与市级学前教育联席会议办公室完成对各区县的督导检查.随后,各区县汇总学前教育发展情况监测统计结果,结合当年区县教育督导检查的情况,填写区县学前教育督导评估自评报告单,上报市政府.南京市人民政府教育督导室对各区县的报告进行分析,撰写南京市学前教育发展情况年度监测报告.与此同时,建立学前教育工作表彰与问责机制,把学前教育督导评估和监测结果作为评价政府教育工作成效的重要内容,并作为表彰学前教育成绩突出地区的重要依据.此外,市政府还在政策、组织和经费保障上下功夫,比如出台《南京市学前教育现代化建设年度督导评估的实施办法》,建立区县年度督导以分管市长为组长的考核领导小组,切实保障财政部门用于专项奖励的专款能够专用等.

二、学前教育资源合理配置保障政策

无论是教育公平还是社会公平,资源的合理配置都是基本前提.在各地学前教育发展中,不公平的主要表现在资源配置上的不合理、不公平,如财政投入、规划布局、办园体制、评优奖励等.为了尽快解决这一问题,南京市政府及相关部门制定了如下三类政策.

第一类是资源统筹类政策.要想实现学前教育资源配置公平,整体的制度设计是前提条件.为此,市政府制定了《关于加快学前教育现代化建设的实施意见》及相关重点问题解决方案,从制度层面完善学前教育的资源配置,从顶层设计上保障资源配置公平.

第二类是财政投入类政策.为了使政府出台的各项旨在促进教育公平的措施落到实处,教育主管部门参与制定了细化的资金分配方案,如《关于建立和完善幼儿教育公用经费保障机制的通知》《关于2012年学前教育市级专项奖补资金实施办法的通知》《关于印发创建“江苏省学前教育改革发展示范区”市级专项奖补资金实施办法的通知》等.为了进一步落实国家和省市关于“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”的要求,市政府坚持加大财政投入.市学前教育财政性投入占财政性教育总投入的比率从2010年的1.87%上升为2012年的6.78%,实现了大幅度增长.在保证全市每年投入3亿元发放幼儿助学券的基础上,2012年发放市级学前教育财政性专项经费1.6亿元,2013年增至2.1亿元.

第三类是规范管理类政策.在南京市域范围内,民办园占比接近45%.为了进一步规范管理,市政府制定了《普惠性民办幼儿园管理办法（试行）》（征求意见稿）、《关于开展无证幼儿园清理整顿工作的实施意见》（征求意见稿）、《贯彻（江苏省幼儿园收费管理办法）的通知》,等等,在全市范围内促进底线公平,保障每个幼儿尽可能享有公平的教育机会.

三、提升幼儿园教师专业素养的相关制度或政策

教师的专业素养是决定教育过程公平及结果公平的核心要素.在政策设计中,南京市政府充分认识到教师专业素养提升对促进社会公平的意义,通过三方面努力提高师资队伍专业水平：一是依托在宁高校,加强幼儿师范教育,提高职前教育质量；二是规范编制考试、进入标准、学历资质,提升在职教师专业素养；三是重视在职教师队伍培训,2015年前将对全市幼儿园园长和教师完成一轮全员专业培训.市政府通过实施新教师“凡进必考”、鼓励在职教师攻读教育硕士、农村骨干教师“优岗计划”、优秀教师境外培训计划等一系列措施,努力形成“让最优者从教、让从教者敬业、让敬业者乐业”的教育人才建设和管理机制.

为了增强幼儿园教师职业的吸引力,南京市政府建立了幼儿园教职工收入增长机制.对那些具备教师资格并经正式聘用的公办幼儿园教师,政府要求2014年人均工资水平不低于上一年度全省城镇非私营单位在岗职工平均工资水平.

四、关注弱势群体儿童的相关政策举措

教育公平的实现,最终以儿童的发展为衡量指标.从政府底线公平的责任出发,各地区在制定公共政策的过程中,要充分遵循弱势群体儿童价值优先原则,从底线防守的角度阻断贫困的代际传递,提高弱势群体儿童的社会竞争力.南京市政府从促进社会公平的角度出台了如下政策,以进一步强化学前教育的公益性和普惠性,保障弱势群体儿童的权益.

第一,实施“幼教惠民工程”.为促进学前教育公平,全面推行幼儿助学券政策,除政府办园外,系统办园、集体办园、民办园均包括在内,并且没有城乡区别,包括外来务工人员子女在内的所有符合条件的3～6岁幼儿均可按照每人每年2000元标准享受政府发放的幼儿助学券.与此同时,对六类在园幼儿（不分公办、民办幼儿园）实行伙食费定额补助和保育教育费差额补助政策,幼儿按照每人每月100元的标准领取伙食费补助,全年按10个月计算.六类幼儿是指城市和农村最低生活保障家庭幼儿、农村低收入纯农户家庭幼儿、特困职工家庭幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因公牺牲军人和的子女、少数民族家庭经济困难幼儿.幼儿助学券政策切实保障了农村地区、经济困难家庭、外来务工人员子女能享受基本的学前教育权益,从制度上切实提高了全市适龄幼儿的入园率.这一政策符合学前教育基准怎么写作原则,体现了政府对学前教育的责任管理,同时也有利于引导社会力量参与促进学前教育发展.此外,为有效避免市民为子女入园连夜排队现象,南京市政府还实施了“幼儿园增量与创优工程”.第二,实施“集体园扶持工程”.集体办幼儿园是学前教育的重要组成部分,主要为广大群众特别是中低收入群体提供公益性、普惠性的保育教育怎么写作.为持续提升集体办幼儿园的办园质量,满足广大群众对学前教育优质均衡发展的强烈需求,保障不同类型幼儿园公平发展,从2012年起,南京市对城区集体办幼儿园实行“专项扶持工程”.以对集体办幼儿园养老保险（五险）统筹幼儿园支付部分实行专项补助为抓手,建立有利于集体办幼儿园发展的长效扶持机制,全面提升集体办幼儿园的办园水平,推进集体办幼儿园与其他各类幼儿园共同发展.在前两轮扶持计划的基础上.南京市同步加大对城市集体办幼儿园和农村集体办幼儿园的扶持力度,使集体办幼儿园省优比率提前达到70%的要求.

第三,实施“普惠性民办园工程”.为让更多幼儿享受均等、公平、优质的学前教育怎么写作,南京市政府着力研制普惠性民办幼儿园评估政策.普惠性民办幼儿园是指设立条件和保育教育质量达到同类公办幼儿园水平,受政府委托或资助提供学前教育怎么写作,执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园.符合上述条件,执行政府指导价的民办幼儿园,也可视为普惠性民办幼儿园.对普惠性民办幼儿园的管理,坚持市级统筹,以区为主；多元协调,共同发展；强调惠民,注重质量等原则,强调财政投入保障,加大政府扶持力度,积极扶持面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展,进一步增强全市幼教事业的公益性.在普惠性民办幼儿园的申请、认定和管理上,由在资质要求、办园行为、收费标准、财务管理、资产管理等方面合乎要求的民办幼儿园自主申报,按照自主申请、联合审定、签订协议、公示挂牌、上报备案的基本程序进行认定,同时建立规范的支持与管理制度,明确制定管理办法,建立日常管理机制,加强财务监管,从而有效保障了普惠性民办幼儿园的生存和发展.

通过对江苏省南京市政府致力于促进社会公平的学前教育公共政策设计的分析发现,以上政策设计有利于学前教育资源配置渐趋合理.具体表现为：资源总量不断增加,资源结构日益合理；普惠性幼儿园数量不断增加,公、民办幼儿园一体化管理；提升幼儿园教师专业素养的培训力度加大,教师的专业水平不断提高；促进社会公平的学前教育公共政策落实到位,公众满意度提升,等等.不过,以上政策主要着眼于解决起点公平问题,在过程公平、结果公平,特别是在教师队伍稳定、待遇保障等方面的力度还有待加强.为此,笔者建议,可以考虑成立“学前教育公共怎么写作政策制定咨询委员会”,在完善幼儿助学券政策,制定切实可行的学前教育评审标准,支持社会力量办园,实施促进儿童发展的综合公共怎么写作计划等方面进行更多探索,从而通过教育公平真正促进社会公平.