国外终身教育立法的经验与

【摘 要】

国外终身教育立法均有相关法律基础,但出台的时机与一定的经济社会背景相关,初次立法均不是完善之法,需要在实施过程中不断修订并出台其它法律予以补充和保障.根据国内外终身教育立法的经验和做法,建议我国尽快出台国家终身教育法.终身教育法应着重保障国民的学习权力,关注社会教育,引导投入多元化,健全组织机构,建设公共怎么写作体系,并以政府为主导建设学分银行.

【关 键 词】国际；终身教育；法律；立法

【中图分类号】G642.0【文献标识码】A【文章编号】1009—458x（2013）10—0041—06

在联合国教科文组织1965年召开的第三届成人教育国际会议上,时任联合国教科文组织教育局继续教育部部长的法国教育家保尔·朗格朗（Parl.LCllurand）在其提交的报告中首次提出并经大会确认“终身教育”这一术语.此后,终身教育成为一种国际性教育思潮.从上世纪70年始,世界上很多国家和地区都开展了终身教育立法的研究与实践.发达国家和地区的经验与做法,对推动我国终身教育立法具有重要的借鉴意义.

一、国外终身教育立法经验与分析

(一)国外终身教育立法总体情况

法国国民议会于1971年7月制定并通过了《终身教育的范围内职业继续教育组织法》（简称“《终身职业教育法》”）,又于1984年2月制定并通过《职业继续教育法》,作为前者的补充与完善.美国于1976年出台了《终身学习法》（即“蒙代尔法”）.日本于1990年颁布《终身学习振兴法》.韩国在1980年制订的《第五共和新宪法》中规定,政府必须提倡终身教育,并于2000年制订《终身教育法》.德国联邦教育与研究部于1997年发布《终身学习：职业继续教育的情况与展望》报告,又于2008年推出鼓励终身学习的资助计划.英国政府于1998年发布《学习的时代》绿皮书,强调全民终身学习体系的紧迫性,又于2000年颁布了《学习与技能法》,旨在积极推进终身学习.欧盟一直在寻求包括终身教育在内的教育一体化.2000年11月,欧盟成员国教育部长会议签署“终身学习备忘录”.2006年,欧洲理事会和欧洲议会又批准了欧盟委员会关于发起“2007-2013年终身学习整体行动计划”（以下简称“终身学习计划”）的议案,每年发布年度终身学习指南.加拿大于1992年发布《学习得好,生活得好》,倡导新学习文化,并于2001年出台《关于终身学习的全国性政策》.[1]

此外,在终身教育理念下,挪威于1976年率先通过成人教育法,把成人教育视为终身学习体制的基础.瑞典很早就关注到非正规大众成人教育（Folkbildning）,其独特而有效的学习方式——学习圈,可追溯到19世纪末.澳大利亚则运用其强大的职业教育与培训制度完善终身教育体系.印度教育委员会在1964-1966年的报告中就提及教育不应该在离开学校的时候就结束,而应该是终身学习的过程.1986年,印度国家教育政策（1992年修订）指出终身教育是教育过程的重要目标.“十一五”时期,印度还制订了《印度终身学习及其推广纲要》.[2]巴西也十分重视终身教育,于2009年12月承办了第六届国际成人教育大会.正是在这次会方议上正式通过了“贝伦行动纲领框架”,肯定了终身学习在应对全球教育问题和挑战中发挥的重要作用.

(二)终身教育法非孤立之法

在颁布了终身教育专门法的国家中,终身教育立法前都有若干相关法律作为基础.美国《终身教育法》颁布之前,已出台了若干教育法律,如《人力发展和训练法案》（1962年）、《职业教育法》（1963年）、《高等教育设施法》（1963年）、《初等和中等教育法》（1965年）、《高等教育法》（1965年）、《成人教育法》（1966年）、《教育职业发展法》（1967年）、《双语教育法》（1968年）、《教育修正法》（1972年）、《生计教育法》（1974年）、《全日残疾儿童教育法》（1975年）等等.日本1990年颁布《关于生涯学习振兴措施与推进体制等的整备法律》（简称“《生涯学习振兴法》”）之前,出台了《社会教育法》（1949年）、《图书馆法》（1950年）、《产业教育振兴法》（1951年）、《博物馆法》（1951年）、《青年学习振兴法》（1953年）、《职业训练法》（1958年；1969年修订；1978年修订）、《体育振兴法》（1961年）、《广播大学学园法》（1981年）等.韩国正式颁布《终身教育法》（1999年）前,曾先后颁布《非正规教育促进法》（1961年）、《私立学校法》（1963年）、《产业教育振兴法》（1963年；1990年修订）、《职业训练法》（1967年）、《国家技术资格法》（1973年）、《职业培训基本法》（1976年）、《社会教育法》（1982年）、《幼儿教育振兴综合计划》（1982年）、《幼儿教育振兴法》（1982年）、《通过自学获得学位承认法案》（1990年）、《关于地方自治的法律》（1991年）、《提高教员地位特别法》（1991年）、《劳动者职业培训促进法》（1997年）、《学分银行制度》（1997年）、《虚拟大学法》（1997年）等,而且在两次宪法修改中都加强了关于终身教育的条款.[3]

在未出台终身教育专门法的国家中,终身教育理念体现在众多相关法律中.英国是近代化最早的国家,其教育体制相对成熟.即使如此,1949年以后仍然出台了相关法律,如《公共图书馆及博物馆法》（1964年）、《工业训练法》（1964年）、《农业教育法》（1967年）、《1970年缺陷儿童教育法》（1970年）、《就业与培训法》（1973年）、《1988年教育改革法》、《1993年教育法》.法国是较早提出终身教育理念的国家,1949年以后出台了众多相关法律,如《学徒中心地位法》（1949年）、《富歇教育改革法令》（1963年）、《高等教育方向法》（1968年）、《在终身教育的范围内有关继续职业教育组织的法律》（简称“《终身职业教育法》”,1971年）、《关于高等教育国家文凭的法令》（1973年）、《哈比法》（1975年）、《高等教育法》（1984年）、《职业继续教育法》（1984年）、《学徒法》（1987年）、《艺术教育法》（1988年）、《教育指导法》（1989年）、《社会现代化法》（2002年）、《终身职业培训和社会对话法》（2004年）.因德国是联邦制国家,其《基本法》规定,德国文化和教育的主权在各州,相关法律由各州自己制定,国家层面相关法律较少.如二战后联邦德国颁布了《劳动促进法》（1969年）、《职业教育法》（1969年,1973年修订,2005年重新颁布）、《高校常规法》（1976年）、《职业教育促进法》（1981年,1986年修订）等.（三）终身教育法非完善之法

各国出台的终身教育法均不是完善之法.吴遵民先生介绍过法国教育家保尔·朗格朗、联合国教科文组织专任研究员的R.H.戴维（R.H.De）和联合国教科文组织终身教育部门负责人埃托雷·捷尔比（EttoreGelpi）关于终身教育的三种定义.三种解释都体现了“终身教育”这一概念应当具有的宏观性,其主要内容应当是各类教育的统合.[4]简言之,一部完善的终身教育法应该是囊括了全部教育门类及社会所有部门与其相关内容的法律,但实践中不可能存在这样的法律.各国出台终身教育法后,都颁布了一些与其相关的法律作为补充和完善,同时继续修订该法.如美国颁布《终身教育法》后,又相继颁布了《青年就业与示范教育计划法案》（1977年）、《工作训练伙伴法案》（1982年）、《再就业法案》（1994年）等10余部有关成人群体的继续教育和培训法案.日本1999年出台了《终身学习振兴法》,同年出台《雇佣-能力开发机构法》,2008年修订了《社会教育法》、《图书馆法》和《博物馆法》,又于2002年出台《终身学习完善法》,修正了1990年颁布的《终身学习振兴法》.韩国于《终身教育法》颁布的同一年颁布了《职业提高培训法》,并于2007年对《终身教育法》进行了重新修订,到2009年共进行了5次修订.

(四)终身教育立法是经济社会发展的产物

美国的《终身教育法》出台的历史背景有三.一是二战后人们的收入与业余时间增加,学习活动增加.美国学者克罗斯发现,如果收入或自由时间增加,那甘愿花在以提高自身教养为目的的学习活动上的时间还将大幅度增长.二是上世纪60年代中后期的反人种歧视、性别歧视及年龄歧视的社会运动取得进一步成果,在就业与教育方面的机会平等要求得到实现,如家庭妇女开始大量涌入劳动力市场.[5]三是成人教育在美国经济社会发展中的重要作用及国际终身教育思潮的影响.可以说是时势造就了美国《终身教育法》的出台.但与该法密切相关的财政预算被当时的联邦议会否决了.这与上世纪70年始的美国经济衰退不无关系.即便如此,也改变不了美国最早为终身教育专门立法的事实和对世界各国发展终身教育的积极促进作用.日本《终身学习振兴法》从酝酿到出台的时机更微妙,正是其十年超高速发展的末期以及金融泡沫化逐步形成到爆裂的时期.雄厚的经济基础让人联想到已经可以迎接终身学习社会的到来,突然暴跌的日经股指让人慌不择路,这可能就是《终身学习振兴法》虎头蛇尾的原因之一.日本的《终身学习振兴法》实质上不是促进整个终身学习事业的综合性法规或基本法,而只是完善终身学习需求基本事项的法律.该法甚至没有规定法律救济条款.日本国内学者批评该法具有浓厚的产业化色彩,实质上缺失了保障个人素质发展的基本属性.[6]其三个基本原则中的“终身教育活动与国民经济直接挂钩”和“文部省与通产省全面负责”直接体现了日本政府意图通过终身教育推动国民经济发展的立场.《终身学习振兴法》或成为当时日本政府救赎国民经济的抓手之一.当2002年日本经济再次迅猛发展时,《终身学习完善法》出台,对前法进行了修正.单从教育立法的角度讲,韩国《终身教育法》的出台是有循序渐进的基础的,但是其出台的时间点也颇耐人寻味.韩国1963年的人均GDP仅100美元,是世界最穷的国家之一.之后韩国的GDP一路飙升,20世纪80年代中后期增幅一度超过12%,到1997年人均GDP已达到10,000美元.而就在这一年,韩国成为亚洲金融危机受灾最严重的国家,金融危机几乎摧毁韩国经济.在韩国全国官民共同努力下,1999年韩国经济率先复苏,成为亚洲国家中经济表现最佳的国家.正是在这一年,《终身教育法》正式颁布了.

二、我国终身教育立法现状与分析

(一)台湾地区的终身教育立法

我国台湾地区的终身教育实践走在国际前列.台湾于2002年颁布了《终身教育法》.该法颁布前已出台了一系列相关专门法,如《社会教育法》（1953年颁布,1980年修订）、《补习教育法》（1982年修订）、《国立空中大学设置条例》（1985年颁布,2000年修订）、《成人教育法》（1997年）、《国立社会教育机构推展终身教育办法》（1999年修订）、《私立社会教育机构设立及奖励办法》（1999年修订）.《终身教育法》颁布后,为补充和保障该法律的实施,又相继颁布或修订了《大学推广教育实施办法》（2002年修订）、《家庭教育法》（2003年）、《补习及进修教育法》（2002年修订）、《终身学习法施行细则》（2003年）、《社会教育法》（2003年修订）、《推动农民终身学习行动计划》（2003年）、《医师执业登记及继续教育办法》（2003年）、《迈向高龄社会老人教育政策白皮书》（2006年）等法律法规,对《终身教育法》的实施起到补充和保障的作用.[7]新版的《国立空中大学设置条例》也正在修订中,预计年内完成.

(二)大陆地区的终身教育立法

终身学习理念虽然早已固化在中国传统文化之中,但是现代终身学习理念至迟在19世纪70年代中期尚未引入内地.据顾明远教授回忆,1974年我国正式派代表团参加联合国教科文组织第十八届大会,参会代表对发达国家提出的成人教育与终身教育议题感到迷惘.[8]而此时,距现代终身教育理念在世界范围内推广已近十年.1949年以后内地出台的相关法律有《学位条例》（1980年）、《义务教育法》（1986年）、《教师法》（1993年）、《教育法》（1995年）、《职业教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《民办教育促进法》（2002年）、《促进就业法》（2008年）.[9]从这些法律的演进中,可以看到大陆地区的教育体制已经由初建到初成,并逐渐完善.但这些法律的施行与实现终身教育的目标尚有较大距离.它们一是较宏观,不够深入,二是较单薄,不够系统,既没有深入到幼儿教育、成人教育、特殊教育、行业教育、私立教育等具体教育方面,也没有更多社会相关教育机构法律支持,如《博物馆法》、《图书馆法》等.而在其他各国的终身教育实践中,博物馆、图书馆、艺术馆等公共教育机构发挥了重要作用.经过政府、社会及广大教育从业者的共同努力,我国终身教育领域已经有了较大发展.1993年在政府正式文件《中国教育改革和发展纲要》中,第一次提到终身教育概念.1995年,“终身教育”被写入《中华人民共和国教育法》.1999年,上海市率先提出学习型城市概念,并对终身教育进行了较深入的探索.北京、天津、广州、南京、西安、太原等一大批东部经济基础较好的城市和中西部的省会城市争先开展终身教育试点,均取得了一定成效.2005年开始,由教育部、中国成人教育协会、联合国教科文组织全国委员会共同发起举办的全民终身学习活动周,已举办六届,每年选一个城市举行启动仪式,在全国上下得到积极响应.全国广播电视大学正在向开放大学转型,其两大使命之一就是推进终身学习.在最近三次中国全国代表大会的报告中连续提到了终身教育.“十六大”报告提出要“构建终身教育体系”,形成“全民学习、终身学习的学习型社会”.“十七大”报告进一步指出“终身教育体系基本形成”,要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”.在去年召开的党的“十八大”上强调,要“完善终身教育体系,建设学习型社会”.《国家教育中长期发展改革规划纲要（2010-2020年）》（2010）明确提出,到2020年“终身教育体系基本形成”.

随着经济社会发展和终身教育实践的深入,终身教育立法具备了一定条件.2005年7月29日,福建省十届人大常委会第十八次会议上通过了《福建省终身教育促进条例》,成为中国内地第一部终身教育地方性法规.2011年1月5日,上海市十三届人大常委会第二十四次会议上通过了《上海市终身教育促进条例》.2012年9月28日,山西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准颁布《太原市终身教育促进条例》.国内一些专家、学者也多次呼吁终身教育立法.如早在2008年的上,秦希燕等30名全国人大代表就专门提出议案,要求制定《终身教育促进法》.在2011年的上,全国政协委员张燮飞提交《关于制定〈中华人民共和国全民终身教育法〉》的提案.在2013年十二届全国政协会议上,王东林、葛剑平、孙洁等十余名政协委员联名提交了关于终身教育立法的提案.

三、国外终身教育立法经验对我国的启示

根据国际经验,终身教育的立法需要一定的基础,但不一定要等到所有的相关支持文件出台以后.终身教育立法可以有阶段性目标,这并不妨碍法律的严肃性,重要的是在实施以后不断完善和修正.用天津电大冯雪飞校长的观点,“终身学习立法要尽快启动,不能十年磨一剑.如果到2020年基本建成学习型社会,基本建成现代化国家,应该包括法制的现代化,这其中应该包括终身学习法律.”[10]据报道,时下云南、湖南、河北等地也在酝酿终身教育地方性法规.现在已经出台终身教育地方性法规的只有福建省、上海市和太原市,如果全国大部分省市都进行终身教育立法了,国家层面的立法可能更加复杂.此外,当下出台《终身教育法》,不仅具有象征意义,体现我国的大国地位,还可以作为应对当下经济社会难题（就业、老龄化等）的重要举措.如果真的存在某种障碍,可以考虑先出台《成人教育法》、《继续教育法》或《社会教育法》作为缓冲,这也是很多国家的经验.

我国的《终身教育法》,应着重关注以下六个方面的内容.

(一)保障学习权力

1976年,美国《终身学习法》指出：“我们所有人,不管年龄大小,都面临一系列需求,我们必须以最广义的概念来发展教育,从而满足人们的这些需求”.[11]1980年,韩国制订的《第五共和新宪法》规定,政府必须提倡终身教育.1985年,联合国教科文组织召开的第四次世界成人教育大会（巴黎）发布了《学习权宣言》,提出终身学习权的概念.1990年日本颁布的《终身学习振兴法》的宗旨是“满足国民对终身学习机会的需求”.[12]印度《终身学习及其推广纲要》也提出,“要通过终身学习项目向大众特别是贫困人群伸出援手”.[13]因此,我国终身教育立法应保障和维护人的学习权力,并为满足人们的学习需求创造各种便利条件,实现学有所教的目标,体现以人为本的执政理念.

(二)关注社会教育

一部完善的终身教育法律应当涵盖家庭教育、学校教育和社会教育三个方面.国际经验显示,终身教育初次立法不必追求完善.因此,我国终身教育立法可以根据经济社会发展需要有所倾向,而非大而全的教育法律.在三类教育中：学校教育已经有很多法律法规保障与社会关注；社会教育包括成人学历教育、职业技能培训、社区休闲教育等诸多方面的内容,与劳动力素质提升、产业结构调整等国民经济发展直接相关,但至今没有一部法律保障；家庭教育有其特殊性,一方面目前尚缺乏有效的组织管理模式,另一方面与其他两类教育息息相关.综上所述,当前应予重点保障的是社会教育,应积极促进的是家庭教育,应协调发展的是学校教育.事实上,美国有《成人教育法》,日、韩及台湾地区都有《社会教育法》,且都是这些国家和地区制订终身教育法的重要基础.

(三)引导多元投入

终身教育经费的保障主要有三个渠道.

第一,政府不断增加投入.有的国家和地区采取直接划拨方式.如上海提出确保“存量投入”、确保日常经费和确保专项经费单列.投入最高的应该算法国,2005年,法国政府出资职业培训的金额达44亿欧元,是其当年国内生产总值的17%,法国地区政府则达32亿欧元,是其国内生产总值的12%.[14]需要指出的是,我国在城市推行的每人一元的社区教育经费在很多地方执行不力,应有法律的强制保障.也有的国家和地区采取间接财政支持的方式.在美国,除常见的项目资助外,还推出一种助学贷款,确保教育经费的供给.如美国1997年8月开始实施的一项“终身学习税收信贷计划”,主要目的是为成人的中等后教育与学习提供财政支持.[15]第二,社会不断加强支持力度.一方面是法律硬性规定的经费支持,如在韩国《终身教育法》第七条对学习检测期的规定中,明确可以提供图书资料费、学费以及研究费等,其第十一条对终身教育经费的规定中,强调“应以直接资助学习者为原则”等.[16]另一方面是法律引导社会经费投入,如上海市对于社会各界的捐赠,要求及时给予奖励,并依法免税.第三,个人负担.可以引导个人教育消费,如在我国目前户籍政策未解禁的情况下,部分大城市可将设立教育消费积分,作为户籍变动的参考.（四）健全组织机构

出台终身教育法的国家和地区普遍建立了终身教育管理或协调机构.如日本在各都、道、府、县设置了终身教育管理部门及“终身学习审议会”,并依托“终身学习推进会议”建立由政府、教育和企业界代表组成的协调机构.韩国成立了终身教育中心,隶属教育发展司.该中心下设三个部门,即终身教育办公室、终身教育信息办公室和终身教育训练办公室.法国则于1977年专门成立了与国民教育部平行的职业教育部.[17]在我国,福建省的终身教育促进委员会由副省长任主任、包括22个厅局级干部,办公室设在教育厅,随即该省大部分县市也成立了终身教育促进委员会.上海成立了推进学习型社会建设指导委员会,并在市教委设立终身教育处,区县教委设立终身教育科作为管理机构,依托上海开放大学建立终身教育指导机构.从实践看,建立了协调机构和管理机构的上海市,终身教育的推进速度与效果比仅建立协调机构的福建要更快、更显著.因此,我国终身教育立法必须要求各级政府建立终身教育的协调机构、管理机构和指导机构,这样更适合中国国情.

(五)建设公共怎么写作体系

公共怎么写作体系的建设涉及三方面问题.首先是体系建设.欧美大多数国家没有专门的终身教育体系,主要是市场化模式,如美国的成人教育机构属营利性单位,社区学院发挥终身教育功能,作为体系较牵强.澳大利亚设计了一个完整的终身教育衔接框架,但也没有一个成型的公共怎么写作体系,其TAFE学院的建立依靠的是一个设置和运行标准,然后由市场选择.日本的“终身教育推进体制”建立在都、道、府、县上,市町仅是“连推协力体制”,在开展终身教育活动中没有决定权.而韩国则比较完善,在市、道级设终身教育资讯中心,在乡镇、市郡、区级设终身学习中心和终身学习馆,此外,还在首尔设立终身教育中心,在省级地区设立终身学习讲堂和终身教育信息中心.[18]国内建设最完善的终身教育体系是上海模式,依托上海开放大学,建立市级的指导中心、区县级的社区学院、街道社区学校、居委会学习中心.

其次是队伍建设,日本的终身教育从业人员主要是从事社会教育的人员,包括在公民馆、图书馆、博物馆等工作的行政职员和在教育团体、有教育职能的社会团体、社会教育设施等机构任职的民间指导,以及民间志愿人士.这些从业人员上岗前必须经过培训,并取得资格证书.韩国将之前依据社会教育法设立的“社会教育专业人员”重新改组为“终身教育师”,从而建立了终身教育专业人员队伍.[19]

最后是社会资源的开放.图书馆、博物馆、各级各类学校对社区开放是美、日等教育发达国家和地区采取的终身教育策略.以纽约市皇后区图书馆为例,该馆以为居民提供优质怎么写作资源和终身学习机会为宗旨,在总馆和68个分馆中设立不同功能的部门,怎么写作涉及儿童、青少年、成人﹑移民、就业及国际信息等,以满足居民多样化的需求.[20]

因此,我国终身教育立法应当一方面依托有30年社会教育办学基础的国家开放大学系统,整合其他社会教育资源,建立终身学习公共怎么写作体系,另一方面还要设立终身学习指导人员标准,通过培训开放大学教师、吸纳有志从事终身教育事业的机关、事业单位工作人员和志愿者,形成终身学习指导人员队伍.再者,还要推动各类公共教育资源向社会开放,并将其纳入到终身学习公共怎么写作体系中.

(六)政府主导学分银行

学分银行的主要功能是解决学习成果的互认,对学习成果进行账户管理,从而使教育资源得到有效利用.在欧美,大学都按照大学法建立,并实施同样的质量标准,各学校也都有自由裁量权,因此可以不建立专门的学分银行就能顺利地实现学分互认.但英国（2000年）、美国（2007年）、瑞典,包括亚洲的新加坡、韩国等国家都进行过学习账户、学分银行等类似的探索和实践.尤其是韩国,在推进终身教育的过程中强调政府的主导权,建设了学分银行,且有效运营.韩国还专门出台了《学分认证法》,通过授权教育机构和承认学分建立了一个连接正规、非正规、非正式教育体系的途径.[21]当经过认证的学分积累到一定程度,就可以申请相应学位.这类似于零存整取的学分储蓄.

建设学分银行最终要形成密如织网的双边协议和多边协议,而在我国内地,各类学校或教育机构分属不同层级的政府或部门管理,投入渠道不同,单位性质不同,管理体制机制差别更大.同时,建立一种新的学位申请方式,对现有的教育及学位制度改革都是重要课题.因此,我国终身教育立法首先要明确学分银行建设是政府的职责.只有政府的直接管理与协调才有可能突破体制机制障碍,降低教育资源整合成本,实现学习成果的自由流通,建设中国特色的学分银行制度,并促进我国终身教育的健康发展.

此外,我国终身教育立法还要明确该法与其它相关法律法规的关系、奖惩条款以及法律救济渠道等内容.

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收稿日期：2013-07-25

作者简介：孙毅,助理研究员,天津广播电视大学（300191）.