电信业《反垄断法》的适用与实施

摘 要：中国电信行业虽然进行了重组改革,引入了市场竞争,但依旧避免不了进行协议、滥用市场地位等垄断现象,因此电信行业反垄断问题始终是我国反垄断问题研究的一个焦点.尤其是《反垄断法》出台以后,对于电信行业的适用问题的讨论与日俱增.本文从电信行业的垄断现状出发简要谈一谈反垄断法对电信行业的适用与实施的相关问题.

关 键 词：电信行业；反垄断；适用

一、电信行业的垄断现状

2011年11月发改委反垄断局对中国电信和中国联通进行反垄断调查,电信、联通等先是高调反驳、否认涉嫌垄断,再到申请发改委终止调查、登载整改声明直到后来的承诺提速及降费,可说明电信行业的垄断状况是确实存在的.目前中国电信业已基本形成了中国移动、中国电信和中国联通三足鼎立的竞争局面,就整个行业来说垄断特征日益明显.下面我们来看看三家电信企业在所形成的竞争格局中所呈现出来的垄断现状：据国家统计①,移动在2G市场上占据约70%的用户市场份额,远远高出中国联通17%和中国电信13%的市场份额总和.如果按照目前的状况继续延伸,中国移动在2G用户市场的优势会不断的加大,垄断程度可见一斑.从3G市场的市场份额来看,中国移动为41%、中国联通为31%,中国电信为28%,中国电信相对较弱,但劣势并不明显.而从2011年的新增用户净数的发展态势来看,中国联通和中国电信的月净增用户数屡创新高,发展势头迅猛,因此,电信行业基本上能达到了三分天下的均衡场面,垄断格局基本形成.从国内宽带格局上来看,截至2011年11月,基本呈现出双寡头垄断的局面,中国电信和中国联通的宽带用户市场份额合计约84.64%,虽然较2003年的格局有所缓和,但充分说明主要运营数量只有2家,垄断程度较高.

二、电信行业《反垄断法》的适用

2007年8月30日公布的《反垄断法》第七条针对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的自然垄断行业规定了适用的除外原则.那么电信行业作为专营行业,是否就不适用于反垄断法了呢?漆多俊教授提到,我国反垄断立法必须正视国有企业实施的垄断和限制行为,法律对他们要一视同仁,在规定上不给他们开口子、留漏洞.对于真正属于公用事业的实体,虽然可以做些特殊规定,但大可不必一律“适用除外”,应该具体分析哪些行为可以不受反垄断法规制；对于那些完全可以引入竞争机制的领域和环节,法律不能包庇他们的限制竞争行为.②我认为电信行业作为国有企业,不能披着“自然垄断的外衣,滥用“适用除外”原则,实施限制竞争,否则对于经济的发展危害是十分严重的.

从电信行业的属性来说,随着重组改革它的自然垄断特征已越来越不明显.为建立起覆盖全国性或者区域性的电信网络需要大量的成本投入,而早期的电信业又是以铜线传输、人工交换等为特征,需要足够的产量来分担成本,但最初的市场容量又很小,所以由一家企业来提供电信怎么写作是最经济的,因此就形成了电信行业的自然垄断.随着电信技术自身的发展,特别是计算机、光纤技术、通讯卫星等大容量传输途径的开发,大大降低了电信网络建设的投资规模,使得电信业单位产品所需分摊的固定成本大幅下降,同时市场需求不断扩大、电信产品逐步多样化,都无一不使电信行业逐渐失去自然垄断的特征.因此,从经济理论上来说我国电信产业已经是一个竞争性产业,市场竞争是促进电信行业持续健康发展的主导力量,作为以维护市场竞争有效开展为己任的反垄断法对维护电信市场公平竞争的作用是不言而喻的.所以,反垄断法是完全适用于电信行业的.

当然,反垄断法对电信行业的适用必须要遵循一定的原则,即“一般适用、例外豁免”的原则.反垄断法对自然垄断行业的态度已发生变化：从“一般豁免,例外适用”变为“一般适用,例外豁免”.③重组后的电信行业从原来的六家企业变为后来的三家企业,市场集中度进一步提高,这三家企业有相当大的市场控制力,成为实施垄断及限制竞争行为的潜在危险主体,存在随时滥用自己的经济特权的可能性.如果反垄断法对重组后的电信业采取“一般豁免”的态度,不仅不能有效制止这些领域的垄断及限制竞争行为,也会使企业将“一般豁免”的规定当作他们实施这些行为的挡箭牌而更加有恃无恐.因此,应当针对我国现实,并结合国际反垄断立法趋势,对电信业的反垄断法适用“一般适用,例外豁免”的原则,即原则上反垄断法适用于整个电信行业,只是对其中实属自然垄断环节的市场结构予以豁免.

三、电信行业《反垄断法》的具体规制与实施成效

反垄断法的出台,对于进一步规制电信业的行为起到了很大的作用,为遏制电信业的垄断行为提供了法律保障.第一,由于重组后的三家电信企业,都拥有相应的移动和固话网络,市场力量相对平衡,有利于进行有效竞争,因此反垄断法对重组后的电信业的规制重点应当是监控三家企业达成垄断协议的,使消费者能充分享受到电信市场充分竞争带来的福利.第二,由于三家电信企业在不同的区域市场发展存在不平衡性,市场力量对比不同,有的企业可能在一些区域市场拥有市场支配地位.因此,还需对三家企业在区域市场中的滥用场支配地位的限制竞争行为进行有效的法律规制.

一方面,《反垄断法》在第二章列举了被禁止的垄断协议,这对于约束电信企业签订垄断协议的行为,保护消费者的权益提供了法律上的保障.如2007年中国电信与中国网通签定了互不竞争协议,双方将从对方的据点“撤走”,减少资本性开支及缩减业务规模.这是一例典型的划分地域市场的行为.此协议内容明显有助于中国电（下转第27页）（上接第25页）信与中国网通在各自主导区域内垄断地位的实现.④如果垄断法没有出台,对这样的市场划分行为还没有明确的法律规制依据,有了垄断法之后,电信企业类似的垄断协议就会受到法律的追究,从而有利地保护消费者对于电信产品与怎么写作的选择权.

另一方面,《反垄断法》也明确禁止具有市场支配地位的经营者不得滥用其市场支配地位,排除、限制竞争,通过对滥用市场支配地位的企业加以制约,达到维护公平市场竞争秩序的目的.根据《中华人民共和国反垄断法》第三章第十九条规定有下列情形之一的,可以推定经营者具有市场支配地位：（一）一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的；（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的；（三）三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的.由此看来我国电信业企业毫不疑问都具有了市场支配地位.在重组以后,中国移动在2G方面一家独大,3G方面三家平分天下,这三大巨头往往利用各种名目滥用自己的支配地位进行竞争,比如,在移动业务上,中国移动和中国联通一直采取双向收费,虽然推出类似与单向收费的套餐产品,但是离真正的单向收费还有一段距离.同时,我国的手机漫游费也一直很高,在固话业务上,月租费一直存在.这些行为不仅不利于电信企业公平良性竞争,最后最大的受害者必定是消费者的利益.因此,电信监管机构与国务院反垄断机构有义务和责任按照《反垄断法》的规定,采取一系列监管措施,防止其滥用市场支配力.电信业《反垄断法》的执行问题与完善

要充分落实《反垄断法》,关键在于执法机关要有法必依、违法必究和执法必严,否则反垄断案件只会不了了之,尤其是针对大型国有企业的反垄断.根据《反垄断法》第九条规定国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作；第十条规定国务院反垄断执法机构依照本法规定负责反垄断执法工作.国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,负责有关反垄断执法工作.从这两条看来,我国反垄断实行了双层模式,即设立反垄断委员会和独立的反垄断执法机构,但在一定程度上将反垄断任务交给了省、自治区、直辖市人民政府相应的机构.然而,就目前的权力分配来说,国务院下属独立的垄断机构能否规制同级别的其他部门仍然存在问题.以国资委为例,它在06年明确了七大行业将由国有经济控制,其中包括电信业,其目标是要建立起世界一流的具有国际竞争力的大企业集团.⑤如果这些企业一旦违反《反垄断法》,那么反垄断机构是否有足够的权力对其进行规制呢?而且,大型国有企业往往存在着一定的行政性垄断,如果企业寻求政府保护或者通过政府“寻租”,反垄断执法机构不仅不容易倡导竞争,其权威性和独立性也会面临很多问题.而且,从对电信业的反垄断案看来,案件往往会以和解方式或电信企业自主做出相应改善调整为主,即使断定是垄断行为,垄断机构也是以罚款作为惩罚手段的,可见反垄断法在实际操作过程中是有一定困难的,并且制裁措施也是很单一的.

自2008年8月1日中国《反垄断法》出台之后,我国出现了大批反垄断案件.在解决这些反垄断纠纷的过程中中国《反垄断法》的各项规定得以实施和不断完善,但同时也反映出很多亟待完善之处.我们只有在实践中不断借鉴别国的经验,并结合自身的发展状况创新规制手段：一、完善与反垄断法相关的行业法规,如出台电信法等法律制度；二、加强监管部门的监管,对反垄断行业的调查令出必行,树立反垄断执法机构的权威；三、提高公众的参与度,如为了防止三家电信企业进行协议,可以召开听证会等公众参与方式来接受公众对电信业的监督.通过立法、执法和社会监督等综合管理,才能使我国《反垄断法》变得更成熟、更具有实际意义,从而真正成为中国的“经济宪法”.

注释：

①数据来源：2012年国家工业与信息部统计.

②游劝荣.反垄断法比较研究[M].人民法院出版社.p64.2006版.

③史际春.肖竹.公用事业反垄断若干问题研究——以电信业和电力业的改革为例.法商研究.2005.3.

④华慧.反垄断法对电信业的规制研究——以《反垄断法》实施对电信业的影响为中心.2010.7.

⑤游劝荣.反垄断法比较研究[M].人民法院出版社.p64.2006版.